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分析:卖地模式为什么是不可持续的?

发布时间:2016-05-10 关键词: 房地产市场 中国经济 土地出让 百分点 稳定性

中国经济能够保持长时期的高速增长,能够快速实现工业化大发展,除去低劳动力成本等因素外,廉价的土地成本无疑是最为重要的原因。但是为什么卖地模式是不可持续的呢?针对这个问题进行简单的说明。

(一)土地出让收入波动性加大,不稳定性增强

2000—2012年,中国土地使用权出让签订合同总价款从596亿元增长到2.69万亿元,年均增幅为37.4%,远高于同期GDP(14.8%)和地方财政收入(210/0)的年均增幅。但是,土地出让收入年际间波动性大,2000一2012年,土地出让收入年均波动幅度超过50%。2010年以来,土地出让收入受宏观经济形势特别是房地产市场影响,波动性显著加大。2010~2012年,土地出让收入增幅分别为59.87010、14.69%和-14.60%,2011年和2012年同比分别下降45.18个百分点和29.29个百分点

 

(二)征地拆迁等补偿性支出占比大幅提高,城市化成本上升

近年来,随着城市化进程加快,土地价值大幅上升,农民的权利意识觉醒,加上一些地区的城镇用地逐步从新增转向存量用地,征地拆迁成本快速提高,被征地农民和拆迁居民补偿水平占出让收入的比例显著上升。2008。2011年间,征地拆迁补偿、失地农民补助和企业安置费以及土地出让业务费等补偿性支出占土地出让收入总额的比重从47.0%提高到55.4%,年均提高约1.4个百分点(见表5.4)。尤其是2012年,受实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》影响,各地征地和拆迁补偿费用提高更加明显,涉及征地拆迁相关的费用占土地出让收入总额的比重达到60.2%。

可以预见的是,在继续推进城镇化进程中,政府沿用现行《土地管理法》的规定,采取原用途补偿已很难实施征地,农民土地及其房屋的补偿费用势必大幅提升,这一情形在城市化地区(包括城乡结合部和城市扩展区)表现十分明显。当前,中国城镇化的推进正在告别低价补偿征地的低成本时代。

 

(三)地方政府“土地财政”收入减少,依赖土地收益保障各项民生等支出的制度安排面临考验

近年来,由于征地拆迁等成本性支出攀升,地方政府实际可支配的土地收益(即所谓的“土地财政”)收缩很快,同比增幅不断下降。2008~2012年间,地方政府实际可支配的土地出让收益占当年出让收入的平均比重为36.32%02008年,地方政府实际可支配的土地出让收益为4364亿元,占土地出让收入的比重为43.9%;2012年,地方政府实际可支配的土地出让收益为6268亿元,同比减少3172亿元,占当年出让收入的比重只有21.7010。受此影响,“土地财政”占地方政府财政收入的比重也处于下降阶段。2008。2012年间,土地出让收益占地方政府财政收入的平均比重只有18.75%。2011年和2012年,这一比重还在不断下降,分别降至17.97010和10.26%。

2008年以来,中国接连出台相关政策调整土地出让收益支出结构,将土地出让收益更多向农村建设、教育、水利、保障性安居工程等民生领域倾斜。2012年,全国土地出让收益用于教育支出、农田水利建设支出、农村基础设施建设支出、保障性安居工程支出的比重依次为4.66%、3.87%、8.420/0和10.23%(见表5.5)。但是,这种依托“土地财政”保障民生等支出的制度安排,面临可持续性的问题:一是土地出让收益的波动性大,而民生领域的支出却是刚性的,一旦土地收益大幅下降,地方政府就难以兑现各项民生保障的承诺。二是征地过程中的各类成本性支出快速上升,导致未来土地出让收益占总收入的比重仍会趋势性下降,将直接影响土地出让收益对民生领域的保障能力。

 

(四)城市建设资金对土地出让收入过于依赖,未来城市建设将面临资金供给趋紧的问题

近年来,中国城市基础设施建设取得很大成就,土地出让收入是其重要的资金来源。2000—2012年间,土地出让收入增幅与城市市政公用设施建设投资完成额增幅之间具有显著的正相关性,且波动幅度比较接近(见图5.4)。分区段看,2000—2003年,城市市政设施投资完成额同比增幅持续提高,年均增幅接近30%。同期的土地出让收入年均增幅为86%,是1998年以来增幅最高的时期。2008—2012年间,土地出让收入同比增幅呈现“先升后降”的倒U型,2009年土地出让收入同比增幅达到67.45%的最高点,随后持续下降到2012年的-14.6%。同期的城市市政设施投资完成额同比增幅,与土地出让收入增幅变动趋势完全一致:2009年的投资完成额同比增幅为44.42010,是近年来的最高点;2010年以来,同比增幅逐步下降。

随着土地出让收入增长放慢,以及成本性支出上升带来的土地收益减少,未来这种高度依赖土地出让收益的城市基础设施建设模式将面临严峻挑战。在目前的土地收支结构中,用于城市建设的资金主要有两块:一块是土地出让收人中以先期土地开发费名目的支出,另一块是土地出让收益中以城市建设名目

的支出02008~2012年间,前期土地开发支出占土地出让收入的比重平均为12.3%,城市建设支出占土地出让收益的比重每年都在55010以上。近年来,这两项支出占比的变动趋势不同。一方面,前期土地开发支出的占比在不断上升。2012年,前期土地开发支出占土地出让收入的比重是18.1%(2008年为9.1%)。另一方面,城市建设支出的占比在下降。2012年,土地出让收益用于城市建设支出3204.15亿元,比上年减少2360亿元,占当年实际使用土地出让收益的55.3%,比上年下降10.7个百分点。如果不改变这种依托卖地推进城市建设的模式,未来城市建设和维护均面临资金可持续性的问题。

 

(五)土地抵押贷款金额持续上升,违规非法抵押融资现象增多,地方政府债务风险和金融风险进一步累积

近年来,中国土地抵押面积和贷款金额呈现持续较快上升态势,土地抵押贷款量占全国金融机构人民币各项贷款的比重也在逐步上升。2007。2012年间,84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷,年均新增4.41万公顷;土地抵押贷款金额从1.33万亿元增加到5.95万亿元,年均增幅为34.8%(见图5.5)。2008年1月至2012年11月,土地抵押贷款占全国金融机构人民币各项贷款的比重从4.94%提高到9.29010。2012年,各部委接连出台了几项防范融资平台风险的政策,受此影响,土地抵押面积和抵押贷款同比增速分别降至15.7%和23.2%,是2007年以来增速最低的一年。

分区域看,2012年,这84个重点城市的5.95万亿元土地抵押贷款,主要集中在东部30个城市(4.02万亿元)和西部14个城市(1.08万亿元),其次是中部21个城市(6100亿元),最后是东北19个城市(2400亿元),四个区域的占比分别是67.6%、18.15%、10.25%和4%。分城市看,土地抵押贷款量最多的三个城市分别是北京(14194亿元)、上海(5624亿元)和重庆(4783亿元),占84个重点城市土地抵押贷款额的比重分别是23.8%、9.4%和8%。截至2012年11月,北京、重庆的土地抵押贷款占当地人民币贷款余额的比重分别是38.9%和31.8%。

土地抵押贷款的风险首先表现为地方政府债务风险。根据审计署的报告,2010年底,地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元,占地方政府负有偿还责任债务余额比重的81.2%。从偿债年度看,2013—2015年到期偿还的债务分别占11.37%、9.28%和7.48%,2016年以后到期偿还的占30.21010。由于近年来土地出让收入不稳定性力Ⅱ大,并且政府实际可支配的土地收益占出让收入的比重仍在不断下降。因此,用未来不确定性强、实际可支配收入占比在持续下降的土地出让收入作为最重要的偿债来源,会显著增加地方政府尤其是县市级政府的潜在债务风险。

相比地方政府的债务风险,更需引起足够重视的是土地抵押融资的金融风险02010年底,融资平台公司政府性债务余额4.97万亿元,占地方政府性债务余额的46.38%o融资平台公司最重要的抵押品就是各类储备用地,一旦土地市场发生较大波动,将影响土地抵押价值,各类银行金融风险可能会迅速积累。

从一些典型调查看,土地抵押融资中存在融资过程极不透明以及相当大量的违规操作等现象。比如,变更土地使用权类型和权属登记,将公共设施或公益用地等难以变现的土地办理虚假用途的变更登记,违规进行土地储备或第三方担保,给并未取得合法使用权的土地办理登记并抵押融资,重复登记、重复抵押融资,为提高融资额度而虚高估价,等等。2012年,国家土地督察某局调查了6个城市的土地抵押融资情况,结果发现,涉及违法违规的土地宗数、面积、融资额分别占土地融资总宗数、总面积和总金额的2/3左右。如果不尽快加以规范,土地抵押的潜在风险非常大。