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包头市:关于城中村改造前的圈地围城

发布时间:2016-05-10 关键词: 城中村改造 中小企业 人大常委会 土地管理 包头市

近年来,包头市青山区的城乡结合部、“城中村”改造项目区,违法建房出售行为较为严重。特别是2013年8月,包头市十四届人大常委会第五次会议召开后,确定兴胜镇顶独龙贵村为“城中村”改造项目,该村的部分农用地上,未经批准或者超出批准范围、超占面积违法修建住宅较多。有的挂靠养殖业而大面积圈占耕地进行违建;更有甚者私下转让、出租、流转农民承包地而私盖乱建;中小企业在没有征用地手续批准下,村委会任性地代替包揽了规划、国土、住建的职能,大量出让农用地进行工业建设;私挖滥采建筑用沙的现象较为严重,由于监管执法的缺失而引发较多矛盾。违反国家土地管理、城乡规划、土地利用总体规划等法律法规,无序占用大量农村集体土地,私盖乱建的行为,在今年还严重影响了城镇化发展道路的规划与建设。

——借养鸡场圈地, 私盖乱建牟利

2010年,顶独龙贵村委会向兴胜镇政府提出创建养鸡场的申请,准备在村的南边,实施农业转型向养殖业发展,这个项目得到了镇、区的批准。上级只是对项目的可行性进行了批准,对于用地没有具体的规划与批示,村委会持这个尚方宝剑而指定用地后就开始建设。结果是没有建起一家养鸡场,而是耕地里种起了“住房”。

村民们讲:“顶独龙贵村的设计的养鸡场共计占地33亩,当时是1户1亩,结果是变成了住宅建设用地。村干部的弟兄们、朋友们在其中大量占地。如,村主任的哥哥占地达2000多平方米;二机厂一名职工非本村村民占地达13亩……很多的几亩、十几亩大院子拔地而起。我们村就没有建设起养鸡场,有目共睹的目的就是挂名圈地,然后倒卖土地,或变成建设用地牟利。”

非法土地交易现象,2013年秋天开始尤为严重。有几处大面积占地的院子,是经过非法流转土地后进行的圈占。这些所谓的流转土地经营权,实质是按照综合地价标准而进行了土地非法“买卖”,每亩六万多元一次性成交后,就实施了改变土地用途。客观就是非法交易承包土地经营权,变相征用土地,流转了经营权而获得非法使用权。

非法进行土地交易者,大部分是获悉了顶独龙贵村在2013年8月属包头市政府公布的“城中村”改造项目区的城市建设规划消息,而专门圈地,等待政府所规划征用地而获取征地补赔偿。“坐地生财”的违法建设行为,也致使实施的城市规划的主要公路建设难以进行。

借养鸡场与耕地的流转出卖,开发建设成为了无产权的“商品房”而牟取暴利。其中有一户就开发建设了45套住宅院落,每个住宅院售价达20万元之高。

非法土地交易、非法房地产建设,在2013年村民们就不断举报。结果,只是对村里流转、出让土地的收益进行了清查,对非法交易与非法建设没有任何职能部门进行监管督查。原任村干部的职责没有进行追究,结果是近三年来倒卖出让土地更加地泛滥。

养殖业的发展名存实亡,成为关系户的安居区、获利区,严重影响了养殖业发展建设的本质意义。成为了土地交易的黑市场;成为非法建设交易“假商品房”的交易平台;也成为部分人的“聚宝盆”、“摇钱树”之地。

 

——挂靠工业用地,未获许可违建

国务院深化改革严格土地管理,加强工业项目建设用地管理,促进建设用地的集约利用,制定了《工业项目建设用地控制指标》。各级国土资源管理部门要严格执行《控制指标》与相关工程项目建设用地指标,从严控制供地。不符合要求的工业项目,不予供地。对因工艺流程、生产安全、环境保护等有特殊要求确需突破《控制指标》的,在申请办理建设项目用地预审和用地报批时,应提供有关论证材料,确属合理的,方可通过预审或批准用地,并将项目用地的批准文件、土地使用合同等供地法律文书报省(区、市)国土资源管理部门备案。

为了认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,促进建设用地的集约利用和优化配置,提高工业项目建设用地的管理水平,制定工业项目建设用地控制指标。各地区对于工业用地都有分类、分区域的土地利用总体规划。

然而,顶独龙贵村委会就直接把耕地供给很多企业。这些企业都没有经过工业项目审批流程;也没有获得建设项目审批许可;也没有工业项目发改委、经信委的立项;更没有规划与国土办理选址、勘测、预审、建设规划、征地公告、农用地转用、工业用地的招拍挂等手续。而是直接地与村委会签订征地、租地协议就进行了建设,有的企业是直接流转农民的承包经营权就开建了。

2014年开始,在顶独龙贵村南的前面就有很多小企业建设。这些企业厂房建设后,开工生产的很少,大部分是圈占土地。有的是建设成小产权房出售,有的是出租场地,有的是等待政府实施拆迁而等候获得巨额补偿牟利。

在村东南有一个企业,占地20多亩。北边为二层楼建设,其余的土地上,现下正在夜以继日修建钢结构厂房,而这个所谓的工业企业却没有任何批准手续。圈占近三年,为什么今年赶快建设呢?因为顶独龙贵村是城郊村,城市建设、道路建设等已经进入土地利用总体规划,占地补偿、地面附着物补偿、工业项目补偿将是一个巨大的经济点。  

在顶独龙贵村出现的农村宅基地、承包地上违法建房出售;农业用地上违法建设工业项目,有许多人的目的是对应政府的城市建设发展的“城中村”改造规划。以拆少还多、高额补偿等作为回报,在这个城乡结合部、城市发展区和“城中村”,与村干部“合作”、“合伙”的方式,在未经批准进行此类非法建设而牟取利益。

殊不知,这些严重违反国家土地管理、城市规划等法律法规,影响了城镇化发展和农村土地管理制度改革;违法建造的房屋一般都存在质量安全隐患,建筑队伍无资质或者证照不全、偷工减料等现象较为普遍,生命财产安全无保障;致国家税费大量流失,由于此类行为均为非法,不依法登记和办理各种手续,相关部门无法要求其缴纳各种税费。

村民们向镇里、区市国土局进行了举报。结果是企业违法占地、违建继续进行;可是村民在承包经营的土地上进行植树造林时,区城市管理行政执法分局兴胜镇执法大队的工作人员却进行了制止并讲道:“这个村的地已经进入‘城中村’建设规划,不允许抢修抢建,不允许栽种经济林等作物。”村民们回应:“允许种工厂、栽房屋,就不允许植树?你们这是如何执法?”

那么,顶独龙贵村这样违规出让、流转土地,是否存在涉嫌非法经营、逃税罪;涉嫌非法转让、倒卖土地使用权、非法占用农用地罪等违法行为?

 

——滥采监管缺失,村民维权败笔

顶独龙贵村与羊山窑村之间地下有建设用沙的资源。该资源没有进行规划开采,这几年却私挖滥采违法行为猖獗。

顶独龙贵村承包土地经营权的村民因为此事不断举报到市、区国土资源部门,然而监管部门熟视无睹、置若罔闻,致使违法开采愈演愈烈,生态环境严重恶化,耕地被严重破坏。

据了解,在这里开采沙子,国土局职能部门没有办理过相关批准手续。

村民讲道:“无证非法开采沙子,盗采者只是向两个村的村干部打个招呼,‘打点’了国土职能部门的分片监管执法者,就可以进行开采了。所以私挖滥采多年,无人敢管。看看紧靠京藏高速的路基下与我村的承包经营地之间,挖下了几十米的大坑,破坏耕地上百亩。遇上雨季将形成一座大型‘水库’,一旦决堤,后果不堪设想。高速路的保护范围形成这样大的陷阱,道路的保护与生命财产安全将受到严重的威胁。我们的承包地就不敢去耕种,到了这个大坑前10几米就不得不止步。不单单破坏了大面积耕地,就是农业生产与行走都受到了危害。我们希望能引起相关部门的高度重视,依法将其取缔与查处。”

王、张等5名村民们随后讲道:“关于私挖滥采我们举报无数次,就是没有结果。我们是这个私挖滥采沙坑西边的耕地经营者,万般无奈在2014年4月18日扣了私挖滥采人员苗云飞现场盗挖沙子的一台设备,阻止他的破坏耕地与私挖滥采的行为。同时我们也向村委会、国土资源局进行了报案。结果是对我们举报的事宜没有进行任何的处理。时间一拖再拖,职能部门与村委会的监管严重失职渎职。2015年4月我们却等来了青山区人民法院的开庭通知,私挖滥采人员起诉要回违法施工被我们扣押的装载机,并要求我们赔偿装载机扣押期的经济损失。人民法院主张了这个诉求。我们举报违法者私挖滥采,扣押设备的目的是尽快阻止破坏耕地、破坏资源的行为。扣押当时职能部门对报案事宜不及时处置,我们为维权而承受了重大损失。法院只是判决设备的物权主张,而没有对整个事件进行综合评判。哎!国土监管失职,甚至是猫鼠共眠共谋,使我们土地维权摊上了官司与经济损失。”

经过了解这个私挖滥采引起的退还违法工具与经济赔偿,我们不得不进行一些客观分析。1、私挖滥采猖狂,影响了村民的生产,也影响到了村民们保护耕地的权益;2、私挖滥采本是违法行为,村民扣押设备,法院却认为这个私挖滥采的区域没有能证明这几个举报人的耕地承包经营权,扣押设备就是侵犯了物权。公正而言,此处即使没有自己经营的耕地,任何有遵纪守法尊严的公正村民,都可以进行保护耕地与资源,并进行举报打击违法犯罪;3、客观上,这个破坏耕地、破坏资源不是一朝一夕形成的,也不是苗云飞一个人进行私挖滥采的,扣设备也不是这些村民拥有的权利。村民私扣违法工具是为了保护违法行径的现场,本意不是要这台设备,同时也报告了村委会与国土职能部门,是在保护土地;4、职能部门近一年不对群众的举报进行处置,拖延时间,这里有种说不清道不明的感觉。因为处置了这件案件,就会影响以后在这里的私挖滥采,也就影响继续私挖滥采而获的非法所得;5、法院认为这台设备是去挖粉煤灰,而不是挖沙。这里仅仅是有沙子的地域,即使是挖粉煤灰也是私挖滥采。不管如何,这宗地的区域只有进行农业、水利等施工是合法的。单一考虑装载机这个工具的物权是进行了合理的判决,若客观地综合分析,村民为保护土地、保护资源而承受巨大经济赔偿,这就有待考量了;6、村委会管不了私挖滥采,职能部门失职渎职不去管,村民维护权益带来巨大经济损失,私挖滥采谁敢管?谁来管?合法权益谁主张?

当下,在顶独龙贵村与羊山窑村之间,这个区域几公里范围内耕地上满目疮痍。放眼望去,连绵的植被并不丰茂。多台挖掘机、卡车等机械设备正在采挖着沙子。就在这里,大片的耕地、河道被“开肠破肚”,留下巨大的沟壑绵延数里。而私挖滥采也更加疯狂,俨然成为村民口中“无政府、无秩序”状态。

随着城市化进程加快,集体土地上大量出现私盖乱建现象,一些待拆迁企业和部分开发商往往忽视合法建筑与违法违章建筑的区别,使得大量私盖乱建建筑得到巨额补偿,从而催生集体土地私盖乱建行为的蔓延,甚至出现了“种房专业户”、“土开发商”、“小工厂”等一批“为拆而建”的不法群体。

我国《土地管理法》第三十六条规定“农民集体所有的土地使用权不得出租、转让或者出租用于非农业建设”。《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,集体土地只能通过征用方式才能进入市场”。顶独龙贵村未经办理土地使用审批手续,擅自改变土地使用性质,出租村民赖以生存的土地搞开发,显然是违法的。

监管工作缺失,《土地管理法》和《城乡规划法》执行力缺位。对集体土地私盖乱建的整治管理缺乏有效配合,各职能部门监管力度不足。土地局、规划局、建委、房管局、城市管理执法局等相关部门的监管职责,在违法违章建设和私盖乱建过程中职能间衔接不畅,导致土地日常管理与土地监察相互脱节,集体土地管控乏力。村民委员会管理不到位!借助办种植、养殖等名义,变相对外租赁、承包集体土地,用于私盖乱建。而当前又缺乏对村干部土地支配权力的约束机制,从而导致村集体土地管理失控;村民代表大会对集体土地的监管力度有所减弱,使得集体土地私盖、乱批、乱建有机可乘。  

城乡结合部、“城中村”改造实施的顶独龙贵村,随包头市城镇化建设步伐的推进,是一处令人眼热的黄金地段。很多开发商、中小工业企业都瞄准了这块“风水宝地”,千方百计想分一杯羹,这也为某些职能部门、村委会的领导们提供了权利的“赚钱”机会。然而令人费解的是靠大量非法出租土地集聚 “钱财”,这不仅没有使村里富起来,更使村民、村集体、国家都蒙受巨大损失。

村民、职工、干部,在顶独龙贵等村的“城中村”规划范围内,土地非法转卖、圈占。在等待获得非法利益的驱使下,大肆在村庄的农用地上滥占滥建,这些违法建筑不仅侵占了城市的发展空间与城中村的规划用地,更是严重影响了城市规划和城市容貌,也直接损害了公共利益、村集体利益,更是损害了国家的城中村设定的本质意义。这些在社会上产生了很大的负面影响!在顶独龙贵村违规建筑,违法占地数量规模庞大;增长势头迅猛,集体土地私盖随着“城中村”、改造的实施,集体土地私盖乱建行为呈井喷式爆发;参与集体土地私盖乱建的主体比较复杂,既有城郊农民,也有城区居民,既有投机乱建的“土开发商”,甚至还有个别公职人员参与。

通过正确处理耕地保护与经济发展、宏观调控与市场配置、创新与规范、管理与服务的关系。以土地管理法、城乡规划法法律法规和方针政策为依据,针对土地管理和利用方面存在的突出问题,以整顿和规范土地市场秩序为切入点,大力深化土地使用,推进城市土地资产经营。全面加强土地管理,促进土地市场健康发展,为包头市改革开放和经济社会发展提供服务。

通过整顿和规范,使各类非法占用、转让土地的行为得到严肃查处;使违规建设的各种企业得到清理规范;使私挖滥采得到遏制与打击;使土地管理、监督、执法能够严谨公正执行;需要各职能部门之间能够形成联合执法,依法管地,使土地市场秩序明显好转,使包头市青山区顶独龙贵村集体土地得到有效的保护与管理。