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长春市土地利用总体规划(2006-2020年)

发布时间:2016-05-11 关键词: 科学发展观 重大项目 发展战略 社会效益 国民经济

第一章  总则

为深入贯彻科学发展观,落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,促进土地资源节约集约利用,优化土地资源配置,加强土地生态环境建设,强化土地资源用途管制制度,保障长春市经济社会持续、快速、健康发展,制定本规划。

一、指导思想

以科学发展观为指导,坚持保护耕地和节约集约用地的指导方针,实行最严格的土地管理制度。紧紧围绕全面建设小康社会目标,统筹协调保障发展与保护资源,充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。坚持从长春市实际情况出发,按照可持续发展战略要求,实现全市耕地总量动态平衡,巩固和发展商品粮基地的地位和作用,保障国家粮食安全;实施振兴东北老工业基地的发展战略,统筹安排国民经济和社会各业发展用地,确保重大项目用地,提高土地资源节约集约利用水平;协调土地利用与生态保护的关系,促进土地利用经济效益、社会效益、生态效益的统一,不断增强土地资源对经济社会持续、快速、健康发展的保障和支撑能力。

二、规划原则

1.坚持严格保护耕地,实现耕地占补平衡,保障国家粮食安全。按照最严格耕地保护制度的要求,控制非农建设占用耕地;充分发挥长春市耕地资源相对丰富、黑土地面广质高的优势,适度开发其他土地,努力提高粮食生产能力,为保障国家粮食安全作出更大贡献。

2.坚持节约集约用地,提高土地利用效率。落实最严格的节约用地制度,从严控制城乡建设用地规模,努力改变长春市农村建设用地规模较大而布局分散的局面,有计划地改造农村居民点;积极盘活长春市城区存量土地,转变土地利用方式,不断提高土地利用效率和效益,为建立资源节约型社会奠定基础。

3.坚持控制供给和引导需求相结合,统筹兼顾、合理安排各业用地。增强土地政策参与宏观调控的能力,科学确定供地结构、规模和时序,优先保障促进东北老工业基地振兴战略实施的重大基础设施用地和支柱产业、主导产业以及重点产业用地,不断提高土地支撑经济社会发展的能力。

4.坚持经济效益、社会效益和生态效益的统一。协调经济社会发展和耕地保护的关系,切实保护和改善土地生态环境,按照土地经济和生态适宜性,划定土地利用功能区,实施差别化的土地利用政策,建立环境友好型土地利用模式,把土地资源的可持续利用作为长春市经济社会持续发展的重要组成部分,实现经济、社会、生态系统的和谐统一。

5.坚持与各项规划的衔接与协调,注重规划的可操作性。土地资源状况是长期开发利用过程的结果,上轮规划在科学总结区域土地差异性的基础上对长春市土地利用作出了安排,规划修编过程吸收和保留了上轮规划中的合理要素,保证了规划的连续性,并积极与长春市其他各项规划相协调和衔接,增强规划的可操作性。

三、规划期限

规划基期年:2005年;

规划近期年:2010年;

规划目标年:2020年。

四、规划范围

规划范围包括长春市市辖的5个城区(南关区、宽城区、朝阳区、二道区、绿园区)和外围的5个区县(市)(双阳区、农安县、九台市、榆树市、德惠市),总面积20571.06平方公里。

五、规划适用

本规划是长春市土地利用管理的法规性文件,适用于市域行政辖区内全部土地,本行政辖区内各项土地利用专项规划和各类各业用地规划均应符合本规划。

第二章  规划背景

一、土地利用现状

长春市位于我国东北松辽平原腹地,幅员20603.77平方公里。东北同黑龙江省接壤,西北、西南和东南分别与松原市、四平市、吉林市相连。境内松花江、饮马河、伊通河、拉林河等主要河流自东南流向西北切穿大黑山脉。长春市域以台地、平原为主,兼有山地、丘陵,形成了“一山四岗五分川”的地貌格局。中心城区位于中部台地平原区,属于典型的平原城市。长春市地貌类型多样,农林牧渔各业用地丰富,是全国重要的商品粮基地,现代农业和生态农业前景广阔。

2005年末,长春市农用地1677251公顷,占总面积的81.53%;农用地中,耕地面积最大,占农用地面积的80.21%,林地次之,占农用地面积的11.92%。建设用地222800公顷,占土地总面积的10.83%,其中,城乡建设用地面积最大,占建设用地总量的80.75%。其他土地157055公顷,占土地总面积的7.63%,其中自然保留地面积71793公顷,占其他土地面积的45.71%,自然保留地中很大一部分是难以利用或者不能利用的土地。

二、上轮规划实施成效与问题

(一)上轮规划实施取得的成效

《长春市土地利用总体规划(1997-2010年)》批准实施以来,长春市坚持最严格的土地管理制度,强化规划的控制和引导作用,妥善处理保障发展和保护资源的关系。

1.强化了对耕地特别是基本农田的管护

明确了耕地和基本农田保护范围,有效地实施了对耕地特别是基本农田的管护,规划期内确保了基本农田面积不减少。规划实施以来,全市粮食产量保持在年均750万吨的水平上,2005年粮食总产量达到800多万吨,充分发挥了重要商品粮基地作用,为保障国家粮食安全做出了重大贡献。

2.保障了经济社会发展对建设用地的合理需求

上轮规划对建设用地布局进行了安排,保证了经济社会发展对建设用地的合理需求。规划实施以来,一批交通、能源、水利等重点建设项目用地得到保障,规划期内基础设施用地增加4871公顷,占新增建设用地量的37.8%,满足了建设需要,为长春市经济保持持续、快速、健康发展奠定了坚实基础。

3.提高了土地节约集约利用水平

规划执行期内,积极推进土地整理,加强土地复垦,适度开发耕地后备资源,开展了存量土地挖潜工作,提高了土地利用效率,有效缓解了土地供需矛盾。规划实施以来,建成区内改造存量土地2200公顷;土地利用效益显著提高,单位土地投入增加了近3倍;单位土地农产品产值提高了46.5%。

4.增强了按规划管理和使用土地的意识

上轮规划实施以来,长春市各级政府及国土部门依据《土地管理法》,按照规划确定的土地利用战略方针,严格执行年度土地利用计划,规范规划预审程序,落实用途管制制度,有序推进土地资源的开发、利用、整治、保护。保证了主要规划目标的实现,增强了全社会特别是各级领导干部依据规划用地的意识,土地规划地位明显提高。

5.确立了规划在土地利用方面的宏观调控地位

上轮规划确定了城乡建设发展规模和范围,对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制,引导城乡建设走集中发展、集约利用土地的道路,促进了存量土地的盘活利用,有效控制了建设用地规模,切实发挥了调控土地利用空间布局和各类用地规模的作用。

(二)上轮规划实施存在的问题

上轮规划的编制实施基本保障了长春市经济社会发展对土地的需求,在土地管理中发挥了重大作用,但也存在一些问题。

1.建设用地总量指标与长春市的战略地位不相称

长春市是东北地区的重要中心城市,是振兴东北老工业基地的核心城市之一,是全国汽车产业最大的生产基地,是吉林省经济社会发展的龙头,2005年长春市GDP占全省经济总量的近50%,财政收入占全省的44%,而上轮规划建设用地的总量指标占全省建设用地总量指标不足三分之一,用地总量配置与经济发展需求不相适应,中心城区周边地区的职能安排缺乏引导和控制,周边组团没有起到疏解中心城区人口和产业的作用,导致中心城建成区突破了规划用地规模。

2.规划方案对经济快速增长预期不足

上轮规划在方案编制时对市场经济条件下土地利用的不确定性预见不足,规划预留建设区与实际项目选址要求不符的现象屡见不鲜,线型工程用地和部分工业用地尤为突出,导致规划频繁修改,影响了规划的严肃性,也影响了项目报批效率,特别是在振兴东北老工业基地战略背景下,老工业基地改造、升级项目大批实施,规划滞后问题日益凸显。

3.规划布局不尽合理,城市用地空间不足

上轮规划基本农田布局不尽合理,城乡建设发展空间受到一定的约束,矛盾突出。规划实施以来长春市经济增长速度保持在15%以上,主导产业快速发展,用地需求随之激增。特别是两个国家级和两个省级开发区布局在城市规划范围内,加重了产业发展与城市建设互相争地的矛盾,造成城市用地空间严重不足,使城市发展受到限制,又难以满足振兴老工业基地和汽车产业用地空间集中布局的要求。从全市范围看,到2005年底,城镇工矿建设用地规模已经突破了上轮规划确定的2010年控制指标。

4.土地节约集约利用水平有待进一步提高

上轮规划实施期间,土地节约集约利用水平有了明显提高,但规划中对存量土地挖潜安排不够,土地集约利用和效益提高缺乏具体的目标和措施。受土地价格、优惠政策、管理政策和审批效率等各方面因素的影响,城郊结合部用地、独立建设用地和采矿用地增加较快,远远超过城镇用地增长速度,城市外延式扩张明显,不利于土地利用集聚效益的提高。

三、土地利用面临形势

(一)土地利用面临的机遇

长春市地处东北经济区中心,交通条件优越;是我国重要的商品粮基地和重工业制造基地,雄厚的产业基础为长春市发展奠定了基础优势;科教资源密集,人才储备丰富,为区域发展提供了智力支撑;在副省级城市中,长春市地价水平相对低于其他城市,在东北地区,长春市工业地价水平低于沈阳、大连、哈尔滨三市,较低的生产要素价格使长春市具备发展的成本优势。“振兴东北老工业基地战略”、“国家长吉图发展战略规划”及“长东北开放开发先导区”建设使长春市土地利用面临重大机遇。

---振兴东北老工业基地战略将进一步提升长春市在全国经济发展中的地位和作用。自党的十六大首次提出振兴东北老工业基地以来,国家采取一系列政策措施为东北经济发展创造良好的政策环境。长春市作为“振兴东北老工业基地”的重要战略高地和吉林省的“龙头”城市,抓住东北振兴的机遇,将使其在东北地区乃至全国重要区域中心城市的地位进一步巩固,对周边的辐射带动作用进一步增强。

---“长东北”开放开发先导区将继续提高长春市整体实力。2007年,长春市提出建设长东北开放开发先导区,与吉林省政府推进长吉一体化的战略相呼应,“长东北”将系统整合长春市经开、宽城、二道、九台、德惠、高新等空间资源及产业资源,并沿国家东北振兴规划确定的哈大一级轴线发展。“长东北”的建设有助于长春市主动融入吉林省规划的“长吉图”发展战略蓝图,使长春成为开放高地、产业高地和资本高地,并继续保持在全省的“领跑”位置。

---长春市产业结构调整将显著提高土地利用的效率。针对东北地区资源日趋减少、轻重工业比例失调、国有企业结构调整压力较大的现实情况,实施振兴东北老工业基地战略要求大力支持东北地区发展接续产业,促进传统产业结构调整升级,这为区域中心城市整合区域资本、技术、人才等生产要素提供了机遇。长春市科教资源在东北地区的巨大优势,为产业升级、发展接续产业搭建了良好的技术开发及创新平台。政策优惠与人才优势的结合将极大促进产业结构调整和升级,从而逐步改变传统产业粗放用地的特征,大大提高土地利用效率。

(二)土地利用面临的挑战

---发展和保护的矛盾突出,耕地和基本农田保护形势日趋严峻。长春市是吉林省的经济龙头,也是东北地区乃至全国的重要中心城市,同时,又是国家重要商品粮基地。作为重要经济中心,长春市将进一步发挥其对吉林省经济发展的带动作用,城镇用地和基础设施用地将继续增长;而继续强化重要商品粮基地地位,实施粮食增产工程,对耕地和基本农田保护提出了更高的要求。带动区域经济发展和商品粮基地建设的双重职能使长春市耕地和基本农田保护形势更趋严峻。

---对工业用地占城镇用地比例过大的城市而言,实现土地节约集约利用面临较大困难。长春市第二产业增加值约占区域GDP比重的50%,其中,交通运输设备制造业占绝对主导地位,占全市工业总产值的近80%。虽然长春市产业结构升级和调整有利于提高土地利用效率,但在工业仍占主导地位的情况下,要转变土地利用方式,全面促进长春市由外延向内涵挖潜的转变,实现土地节约集约利用的困难仍然较大。

(三)区域发展态势

吉林省中部突破发展战略将着力推进长吉两市合作,构筑中部城市群核心轴带,为推进这一战略实施,将加快哈尔滨-大连快速铁路、长吉城际铁路、以长春为核心“一小时”经济圈道路等一批重大基础设施的建设。长春平原经济圈作为吉林省最具区位优势和经济发展潜力的地区,已进入城镇化水平快速提高、新型工业化不断推进、农业产业化不断发展的新阶段。

根据《长春市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以及市委市政府新形势下促进经济社会发展的战略部署,长春市2006-2020年主要经济社会发展目标包括:

到2010年,全市总人口将达到820万,城镇人口443万,城镇化率为54%;GDP达到3200亿元以上,人均GDP达到39024元;粮食产量不低于800万吨;全社会固定资产投资达到3000亿元以上,五年累计固定资产投资达到13500亿元,年递增率在30%以上。到2020年,全市总人口将达到950万,占全省的32%,其中城镇人口650万,城镇化率为68%;GDP达到8000亿元,人均GDP达到84210元;年均粮食产量保持在850万吨水平;固定资产投资规模仍保持较高增长速度。

第三章  土地利用战略目标和调控指标

一、土地利用指导方针

贯彻党中央和国务院关于运用土地政策参与国民经济宏观调控的指示精神,在空间上落实全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的战略思想,适应长春市经济社会持续、快速、健康发展的新形势,立足长春市实际,发挥长春市土地资源利用特色,以严格保护耕地和基本农田为前提,严格控制建设用地为重点,节约和集约利用土地为核心,不断改善土地利用生态环境,优化土地利用空间布局,建立以提高经济效益、社会效益和生态效益等综合效益为核心的土地利用价值体系,实现土地资源的可持续利用,为长春市经济社会又好又快发展提供坚实保障。

二、土地利用战略目标

(一)严格保护耕地与基本农田

以保障全市社会经济长远、可持续发展为基本原则,严格保护耕地特别是基本农田,加强基本农田建设与管理。

保护农业综合生产能力,从不断提高长春市粮食生产能力、稳固商品粮基地地位的需求出发,合理确定耕地规模与布局,严格控制耕地减少的数量和速度,为农业发展留有余地。

全面推进土地整理,积极开展工矿废弃地复垦,适度进行耕地后备资源开发,实现耕地占补平衡;保证基本农田数量不减少,用途不改变,质量有提高。

(二)保障科学发展建设用地

在保障经济又好又快发展前提下,充分考虑经济社会发展的阶段性和节约集约用地的发展趋势,严格控制建设用地规模。

优化城乡用地功能结构和空间布局,划定土地利用功能分区,明确分区土地利用主导方向,制定差别化的土地利用政策,提高土地利用效率。

加强城乡建设用地空间管制,划定城乡建设用地规模边界,科学引导城乡建设用地有序良性发展;合理安排各区县(市)主要规划指标,强化对下级规划的目标调控和空间引导。

保障长春市工业化、城镇化和新农村建设健康发展,逐步缩小农村居民点建设用地规模,促进城乡用地结构与布局优化。

(三)促进土地节约集约利用

立足经济社会结构战略性调整,转变土地利用方式,提高节约集约利用水平,制定节约集约利用指标控制体系,坚持土地增量供给和存量挖潜相结合,提高土地的利用率和产出率。

加强土地综合整治,探索开展城镇建设用地增加和农村居民点减少相挂钩,为促进区域经济协调发展提供用地保障。

(四)优化生态环境

为进一步发挥和增强土地对经济社会发展的支撑作用,在保护生态环境的前提下,按照土地适宜性原则,严格控制对林地、草地、湿地等基础性生态用地的开发利用,不断改善土地生态环境,实现人与自然和谐。

协调土地利用与生态保护,坚持保护与建设并重,充分发挥各类农用地的生态功能,加强基础性生态用地的保护,积极推进田、水、路、林、村综合整治,加强黑土地退化防治,治理水土流失,实施荒山废弃地绿化工程,构建生态良好的土地利用格局。

三、土地利用调控指标

(一)总量指标

1.耕地保有量

2010年,全市耕地保有量保持在1340000公顷以上;2020年,耕地保有量保持在1333900公顷以上。

2.基本农田保护面积

规划期内,基本农田保护面积保持在1171800公顷以上,基本农田保护率达到87.7%,基本农田面积不减少、用途不改变、质量有提高。

3.园地

2010年,全市园地预期面积为5400公顷; 2020年,全市园地预期面积为5500公顷。

4.林地

2010年,全市林地预期面积为203300公顷;2020年,全市林地预期面积为211300公顷。

5.牧草地

2010年,全市牧草地预期面积为35900公顷;2020年,全市牧草地预期面积为35900公顷。

6.建设用地规模

2010年,全市建设用地规模为237300公顷,其中城镇工矿用地规模预期控制在54000公顷以内,城乡建设用地规模控制在187500公顷以内;2020年,全市建设用地规模为263600公顷,其中城镇工矿用地规模预期控制在70500公顷以内,城乡建设用地规模控制在203500公顷以内。

(二)增量指标

1.新增建设用地总量

2006年至2010年,新增建设用地控制在18000公顷以内;2006年至2020年,新增建设用地控制在48200公顷以内。

2.新增建设占用农用地和耕地

2006年至2010年,新增建设占用农用地和耕地规模分别控制在16750公顷和11100公顷以内;2006年至2020年,新增建设占用农用地和耕地规模分别控制在43360公顷和32440公顷以内。

3.整理复垦开发补充耕地规模

2006年至2010年,整理复垦开发补充耕地规模不少于11100公顷;2006年至2020年,整理复垦开发补充耕地规模不少于32440公顷。

(三)效率指标

1.人均城镇工矿用地

2010年,人均城镇工矿用地控制在120平方米以内;2020年,人均城镇工矿用地控制在115平方米以内。

2.盘活存量建设用地

2010年,盘活存量建设用地570公顷以上;2020年,盘活存量建设用地4185公顷以上。

第四章  土地利用结构调整

一、农用地结构调整

按照发展现代农业、巩固和加强农业基础地位的要求,严格农用地特别是耕地保护,大力加强基本农田建设,合理利用园地、牧草地和其他农用地建设,提高农用地综合生产能力和利用效益;开展植树造林,增加林地面积,提高人居环境质量。

(一)耕地

至2010年,全市耕地面积1340000公顷,占土地总面积的65.14%,比2005年减少5300公顷;至2020年,全市耕地面积1333900公顷,占土地总面积的64.84%,比2005年减少11400公顷。

(二)园地

至2010年,全市园地面积5400公顷,占土地总面积的0.26%,比2005年增加100公顷;至2020年,全市园地面积5500公顷,占土地总面积的0.27%,比2005年增加200公顷。

(三)林地

至2010年,全市林地面积203300公顷,占土地总面积的9.88%,比2005年增加3400公顷;至2020年,全市林地面积222588公顷,占土地总面积的10.82%,比2005年增加22688公顷。

(四)牧草地

规划期间,牧草地保持稳定,面积为35900公顷,占土地总面积的1.75%。

(五)其他农用地

至2010年,全市其他农用地面积90851公顷,占土地总面积的4.42%,相比2005年面积基本稳定;至2020年,全市其他农用地面积106763公顷,占土地总面积的5.19%,比2005年增加15912公顷。

二、建设用地结构调整

紧紧围绕保障科学发展的要求,以提高土地节约集约利用为目标,严格控制各类建设用地规模,调整建设用地内部结构,保障基础设施用地和民生工程工地,促进国民经济持续、快速、健康发展。

至2010年,全市建设用地总规模237300公顷,占土地总面积的11.54%,比2005年增加14500公顷;至2020年,全市建设用地总规模263600公顷,占土地总面积的12.81%,比2005年增加40800公顷。

(一)城乡建设用地

至2010年,全市城乡建设用地总规模控制在187500公顷以内,占土地总面积的9.11%,比2005年增加7595公顷;至2020年,全市城乡建设用地总规模控制在203500公顷以内,占土地总面积的9.89%,比2005年增加23595公顷。

1.城镇工矿用地

至2010年,全市城镇工矿用地总规模控制在54000公顷以内,占土地总面积的2.63%,比2005年增加7600公顷;至2020年,全市城镇工矿用地总规模控制在70500公顷以内,占土地总面积的3.43%,比2005年增加24100公顷。

2.农村居民点

至2010年,全市农村居民点用地规模控制在133315公顷,占土地总面积的6.48%,比2005年减少190公顷;至2020年,全市农村居民点用地规模控制在133000公顷,占土地总面积的6.47%,比2005年减少505公顷。

3.人均城镇工矿用地

2005年长春市人均城镇工矿用地为134平方米,至2010年,人均城镇工矿用地控制在120平方米以内,比2005年下降14平方米;至2020年,人均城镇工矿用地控制在115平方米以内,比2005年下降19 平方米。

(二)交通水利及其他建设用地

至2010年,全市交通水利及其他建设用地规模为49863公顷,占土地总面积的2.42%,比2005年增加6968公顷;至2020年,全市交通水利及其他建设用地规模为60100公顷,占土地总面积的2.92%,比2005年增加17205公顷。

三、其他土地结构调整

按照构建国土生态屏障,改善土地生态环境的要求,严格保护生态用地,适度开发其他土地,提高土地生态环境承载能力。

预计2010年和2020年,全市其他土地总面积分别为140210公顷和88904公顷,占土地总面积的6.82%和4.32%。其他土地的减少主要用于人工造林,部分用于开发耕地。