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2016年关于武汉市城中村改造的政策启示

发布时间:2016-05-17 关键词: 城中村改造 武汉市

城中村改造是一个复杂的系统工程,政策保障、组织协调、科学规划与市场引导缺一不可。武汉市积极引入社会力量,采用政策引导、均衡利益分配等措施,充分调动村民和社会各界参与改造的积极性,取得了良好的实施效果。

1.武汉市城中村现状

1.1武汉市城中村的现状问题

(1)人口杂乱,治安问题堪优。“城中村”由村民、市民和流动人口混合构成。大量外来人口租住“城中村”村民的闲置私房,使这些地方的居住人口构成十分复杂,少数地方成为“黄、赌、毒”的温床。‘超生游击队”的藏身之所,给社会治安管理带来了很大难度。流动人口成为主要犯罪群体,治安形势严峻。

(2)土地使用存在诸多问题。“城中村”宅基地、工业用地、商业用地相互交织,非法出租、转让、倒卖,管理混乱,新旧住宅参差不齐,建筑杂乱无章,违法用地和违章建筑普遍,破坏城市景观,影响市容市貌。

(3)城市规划滞后,违法违章建筑相当集中,居住环境低劣。环境卫生、防洪排涝、生活服务等市政建设和公共配套设施普遍缺乏。道路布局结构不合理,无法满足人流、物流和消防的基本要求。电力、电信、供水管线走向杂乱,排水排污不畅。没有物业管理,卫生死角多,“脏、乱、差”现象严重。居民无法享用煤气、天然气、信息宽带等先进的城市设施和丰富的城市资源。

(4)资源浪费严重由于缺乏统一规划,村庄改造、企业搬迁和农民住宅翻建不能依照城市功能准确定位,屡拆屡建情况十分突出,不仅损害居民和集体经济组织的切身利益,也严重浪费人力、物力和财力。

据城建部门调查武汉市共有“城中村”168个,土地总面积21381.82公顷,约2平方公里。从布局上看,其主要分布在交通干线的周围,围绕主要的干道成辐射状分布,同时,又在某些相应的区域聚集,如洪山区,其非常明显的反映了历史因素在城市发展过程中的作用。

1.2城中村存在的原因

(1)城乡“二元经济结构”是造成城中村问题的根本原因。城乡二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有,而农村的土地属于农村集体所有的制度。从城中村的历史变迁中可以发现,土地的二元所有制结构是城中村形成的根本原因。

(2)城中村在城镇化进程中产生的巨大经济利益是其维持存在的关键。随着社会经济迅猛发展,城市功能的逐步扩张,使农村土地大幅升值,给当地农村带来了巨大的收益。

(3)管理体制不顺是城中村产生问题的主要原因。首先,政府对土地用途规划和管理主要是以城市建设用地为主,尚未涉及到农村宅基地管理;其次,从管理体制上看,城中村表面上既受村委会管理,又要受城市管理体制的约束,实际上则处于管理真空状态。

(4)人口增多与土地减少的国情性矛盾。主要是由于农村人口增加而使宅基地面积增加,国家由于公共建设征用农村土地急剧增加等原因。

2.武汉市城中村改造的经验

2.1武汉市城中村改造的政策和措施

2014年9月,武汉市正式启动城中村综合改造。该市确定“依法行政,有情操作;改制先行,改建跟进;统筹兼顾,属地管理”原则,拟从6个方面改造城中村:转变集体经济组织管理模式;改革户籍管理制度;撤销村民委员会,组建社区居民委员会;将改为“居民”后的村民,逐步纳入城市社会保障体系;改善城中村环境,建设文明社区;将城中村纳入城市统一规范管理。

武汉市实施城中村改造政策的主要内容可概括为五大方面,简称为“四改一保”,即:改变城中村集体经济管理模式,使城中村按社会主义市场经济体制和现代企业制度的要求运转;改村民农业户口为城市居民户口,落实城市户籍管理制度;改村民委员会为社区居民委员会,组建城市居住社区;改城中村集体土地为国有土地,按城市规划要求,整体提升城市功能;同时逐步将由村民改变为居民的人员纳入到城市的社会保障系统中。

2.2武汉市城中村改造的新思路

(1)构建“政府——开发商——村民”的博弈均衡格局。

武汉市城中村改造的最大特点在于土地出让实行彻底的市场化道路。武汉市城中村的改造,涉及到对弈三方:村民、房地产商和政府。村民期冀,改造能补偿他们可能因征地、拆迁造成的损失,为其今后生活提供出路和可靠保障;房地产商要求,在投资改造中获得平均收益;政府希望,减少财政压力,保证市场和社会的稳定。是否能够平衡村民、房地产商和政府这三方的利益,是改造能否顺利进行的关键。

(2)逐渐实现城中村经济形态从“外生型”到“内生型”的转型。

城中村目前的经营形式有如下三种:自主经营商贸服务业、纯土地出租和村集体物业出租,后两种形式成为村集体经济的主要收入来源。村集体经济基本上没有自身的经济增长点,依靠纯土地出租及物业租金等外在的经济增长点维持生存,这种“外生型”的经济形态很容易受到宏观经济状况、城市政策和城市物业供需状况的影响,从长远看是脆弱和不可持续的。只有培养城中村经济的竞争力,使其具有自己的核心竞争优势,具备可持续增长的能力,实现城中村经济从“外生型”到“内生型”的转型,才是其根本出路。城中村经济形态的转型要因地制宜地进行,要根据各村所处的地理位置及所处片区的城市功能类型、城中村的资源状况,并结合城市的规划,发展城中村的经济。

(3)对村委会和村民提供智力支持和教育补偿。

城中村村集体经济股份制改造之后,新成立的股份公司能否实现资产的保值增值〖JP+1〗在很大程度上取决于其管理人员的素质和管理能力。城中村的村民再就业问题也跟他们的文化水平和谋生技能息息相关。要解决上述问题,就要对村委会和村民提供智力支持和教育补偿。

(4)合理安置外来人口的居住问题。

城中村的出租屋一方面以低廉租金的方式为城市弱势群体、低收入阶层提供住房福利或变相的住房补贴,另一方面为目前还不具备就业能力的村民提供收入来源。这事实上在某种程度上发挥着政府应该发挥的作用。在城中村的物质空间改造中,要通过合理规划,保留廉租屋,尽可能为外来人口提供廉价、便利的住房,这也是与维护社会稳定、建设和谐社会的宗旨相适应的。

(5)妥善解决就业、社会保障等配套制度安排。

城中村失地村民的就业和社会保障问题的解决是城中村改造的内在要求。应该采取各种措施,大力促进失地农民再就业。可以把失地农民纳入城镇就业统筹规划,建立城乡一体的失业登记制度。详细地了解每个人的就业和培训意向,有针对性地提供培训、就业服务,优先为失地农民提供就业服务。鼓励失地农民从事个体私营经济或民营经济,给从事个体和民营经济的村民提供一定的启动、扶持资金,以及各种政策、税收优惠。从被征土地中拿出少量建设用地,留给被征地村集体经济发展二三产业,为失地农民创造就业岗位。

3.城中村改造过程中的思考和启示

(1)“城中村”改造规划实际上是一个政府、房地产开发商、村民和城市等多方利益博弈的过程,最终形成的规划方案可以认为是对弈各方形成共赢的合理安排。只有由各级政府政策的指导,改制后的集体经济实体和原住村民共同参与、协商,明确各方利益主体的职责和权益,规划方案才会有更强的可操作性。

(2)武汉市通过市场化的道路来筹集资金是对“城中村”改造模式的有益探索。事实也证明了这条路是正确的、切实可行的。这不仅有效地盘活了城市存量土地,而且更大程度地发挥了土地价值,促进了“城乡一体化”构想的实现。

(3)采取产权调换与货币补偿相结合的补偿安置方式替代过去单一的补偿方式,将城市发展与原住村民的利益有机结合。武汉“城中村”改造规模很大,且村民普遍倾向于接受产权调换的实物补偿方式,如果仅考虑村民的意愿,将使得“城中村”整体开发强度居高不下,环境难以有效的改善。因此,武汉实行的货币补偿与房地产权调换相结合的方式,并规定补偿给村民的房地产面积每户不得超过一定标准,对于超出部分一律实行货币补偿,有效地避免了改造项目的容积率过高,增大全市整体环境以及市政公共设施的压力。