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我国赋予农民土地永佃权可行吗?

发布时间:2016-05-18 关键词: 人大常委会 土地流转 共和国 财产权 经营权

《中华人民共和国农村土地承包法》经全国人大常委会通过,并定于2003年3月1日正式实施。党国英等同志积极呼吁的“把农民土地使用权当作财产权来保护”的目的似乎就要达到了,这部法律确实如他们所愿地把农民土地使用权或土地承包经营权界定为物权。但这种“物权”的内涵和外延究竟是什么?农村土地承包法的立法者们好像又一次虚晃一枪。那么,我国宣布土地国有,给农民一个真正的物权——永佃权可行吗?

实行土地国有化以后,在土地制度安排上就要解决好国家和农民的关系问题。为了使农村“家庭承包经营制度”能够真正得以稳定,促进农村土地流转市场的发育,必须把农民的土地“财产权”界定为完整的用益物权。建议采用国际通例,赋予农民永佃权,即在土地国有的基础上确立国家和农民之间的永久性租佃关系。

首先,家庭承包的“承包”和中央反复强调的“长期稳定”、“30年不变”既不规范,也不能使人放心。“承包”则意味着“合同到期则另行安排”,“长期”又到底有多长?“30 年不变”,那么30年以后呢?这种说不清楚的“物权制度”如何能有效率预期?这就启发我们,必须赋予农民在国有土地上的永久性的用益物权,也只有这样,真正完善的土地流转市场才能形成,土地抵押之类的“操作困难”才能成为不困难,农民得到的“物权”才有可能完整。 

其次,永佃权作为用益物权的一种,已经为当今世界各市场经济国家普遍采用,是现代法学的规范提法和重要内容,是一种以支付佃租为代价在他人的土地上永久耕作或牧畜的权利,它可以完全、充分、无阻碍地进入流转市场,并且遵循“物权法定主义”。所以,把国家和农民之间的关系确定为永久性的租佃关系,赋予农民永佃权,既是建立和完善我国物权法律体系本身的要求,在加入WTO后便于和国际接轨,也能在法律、制度上促进土地流转市场规范化。更重要的是,永佃权所具有的“物权法定主义”的背后是强大的国家后盾,这对于作为弱势群体的农民们对抗来自“集体”或基层政府等“第三人的不法侵害”极为有利。 

再次,Hart等人所创建的现代最优所有权结构理论已经证明,在一定条件下租地比买地更有效率,租佃制度和生产力发展之间没有必然的负相关关系。美国1879年有25. 6%的农户为佃农,1945年这个比例上升到34. 5%,但美国的农业生产力在1879 - 1945年间大大提高了。所以,那种认为租佃制度是“落后的”“封建残余”的“传统”看法是不可取的。应该看到,永佃权作为租佃制度的一项独立内容,它和社会制度没有必然联系;它作为一种世界各国通行的土地使用制度,不独为封建社会所独有,也并非只为维护剥削阶级的利益而存在。它的基本制度、基本内容适用于各种社会形态的一般土地承租耕作关系,从历史上看,它产生于封建社会,但在生产力水平高度发达的资本主义社会仍显示出它的旺盛生命力,因此,它存在于社会主义初级阶段也就理所当然地不足为奇。这正如,市场经济体制既可存在于资本主义社会,也可适用于社会主义社会,市场经济体制本身并不反映社会制度一样,永佃权作为一种权利概念,它本身也并不反映任何社会制度。所以说,确立国家和农民之间的租佃关系,赋予农民永佃权,在理论上或意识形态上不应该存在任何障碍。 

最后,就我国当前实际情况看,确立国家和农民之间永久性租佃关系,赋予农民永佃权,具有现实的可能性。这是因为,被我党视作“农村政策基石”的“家庭承包经营制度” 和永佃权制度的权利主体、客体、内容三个方面极其相似或一致。永佃权的主体,一方是土地所有者,另一方是土地承租、耕作者;而“家庭承包经营权”的主体,一方是土地所有者“集体”——土地国有化后就是国家,另一方是土地承包经营者“农民”,二者对主体的要求几乎是一致的,只是说法上的不同,并无本质上的差别。永佃权和“家庭承包经营权”的客体都是只允许被用来耕作、牧畜的农地或草场—一两种制度都将它们的权利客体限制于农业用途的范围之内,二者所针对的客体竟是如此“不谋而合”地完全一致。再从内容上看,在这两种制度中,都是没有土地所有权的一方为达到在归另一方所有的土地上耕作、牧畜、收益的目的,而向土地所有者支付一定的“代价”,只不过这个“代价”在永佃权制度中被看作地租,而在家庭承包经营制度中被称为“承包费”,地租也罢,“承包费”也罢,它们都是占有、使用他人土地应支付的“价值”,在本质上并无不同;况且,实行土地国有化后,农民向土地所有者——国家交纳的就是农业税,农业税这个概念无论在政治经济学中,还是在财政学中都被当作“地租”来分析,为什么在实践中农业税就不能被看作地租呢?而且,把它看成地租,在逻辑上也顺理成章,租种国家土地的人就是农民(这个提法不仅符合国际通例,而且对消除我国城乡二元结构有利)—农民要交农业税—农业税就是地租。永佃权还有一项从属于租佃关系的内容,那就是它遵循“物权法定主义”,从而被“法定”为一种用益物权,可以完全、充分、无阻碍地进人流转市场;这正符合我国当前“土改”的根本目的,我国的土地制度改革就是要得到既能保护农民“土地财产权”又能完善农村土地流转市场这种“双赢”结果,显然,永佃权能够担此重任。 

到此为止,可能还会有人担心,这种越过“集体”使农民和国家“直接对话”的制度设计是否会对乡村村治不利?村委会用于社区公共管理和公共事业所需的“费”如何解决?事实上,在现行制度下,农民向“集体”交纳的“承包费”本来就“不明不白”,你说它是社区成员为满足社区公共管理和公共事业的需要而进行的“集资”,它却又和土地承包相挂钩。乡村村治显然是以实现彻底的村民自治为目标,所以,今后村委会所需的“费”可以在村民自治的原则下,以“一事一议”的方式取之于民、用之于民,政府可以超脱于乡村事务之上;同时,我国农民有视交“皇粮”为“天定”义务的光荣传统,他们在取得永佃权后也就不会怠慢农业税的征管部门,村干部再也不要充当税收征管部门“上门要钱”的走卒了,基层政府、村委会、农民三者关系反而更顺了。这对缓解当前农村紧张的干群关系,促进农村社会稳定极为有利。 

基于上面的分析,可以肯定,用永佃权来“替代”农民的“承包经营权”(考虑到人们的习惯,“承包经营权”这个名称可以不改,只要能赋予它永佃权的内涵也就可以了),在国家和农民之间,建立一种符合市场经济规律的新型社会主义土地租佃制度,既是必要的,也是可能的。