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浙江省国土资源发展“十三五”规划纲要

发布时间:2016-05-18 关键词: 国土资源部 国民经济 浙江省 耕地保护 共同责任

国土资源作为国民经济和社会发展不可或缺的基本要素、物质基础和空间载体,是我省高水平全面建成小康社会、加快建设“两富”、“两美”现代化浙江的重要保障。

浙江省国土资源发展“十三五”规划纲要,依据《浙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《全国国土资源“十三五”规划纲要》制定,是指导我省未来五年国土资源事业发展的基本依据和行动纲领。

一、工作回顾和面临形势

(一)“十二五”工作回顾

“十二五”时期,全省国土资源系统认真贯彻中央和省委省政府、国土资源部的决策部署,积极服务“稳增长、促改革、调结构、惠民生”工作大局,尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益,圆满完成“十二五”目标任务。

1、资源保护成效显著。坚持最严格的耕地保护制度,建立完善耕地保护共同责任机制,加强用途管制和规划管控,大力推进“百万”造地和“812”土地整治工程,确保了全省耕地数量不减少、质量基本稳定。全省新增耕地91万亩,连续18年实现耕地占补平衡。到2015年底,全省建成高标准基本农田1049万亩,批准农村土地综合整治项目立项2610个,计划复垦建设用地21.69万亩。加强矿山生态环境治理和地质环境保护,分别完成废弃矿山、废弃矿井治理1535个、1430个,建成重要地质遗迹保护点(地)110处,省级以上地质(矿山)公园及地质遗迹保护区19个,地下水环境质量稳定,地面沉降速率减缓。

2、保障发展持续有力。围绕稳增长创新国土资源管理政策,提高审批效率,改进服务质量,加大建设用地、用矿投放力度。全面完成新一轮四级土地利用总体规划,推动重大项目及时落地,共安排新增建设用地计划指标115.7万亩,其中重大基础设施项目22.8万亩、重大民生项目用地8.0万亩,安排重大产业项目奖励4.4万亩。批准新增建设用地136.2万亩(其中耕地83.6万亩),供应土地201.6万亩,土地出让合同成交价款1.35万亿元。提供建筑石料23.9亿吨,水泥用灰岩3.6亿吨,普通萤石365万吨。共投入地质勘查资金17.7亿元。新发现淳安银山银锌矿等17处矿产地。新增储量中铜4.7万吨、铅锌20.5万吨、钼0.6万吨、银1500吨、萤石1500万吨,中型铀矿1处,地热水17000立方米/日。汇交各类地质资料3327种,地质资料服务突破1万人次。

3、节约集约扎实有效。以城镇低效用地再开发为抓手,全面推进“空间换地”、“亩产倍增”和“三改一拆”行动计划,不断提高节约集约利用水平。全省共盘活存量建设用地48.3万亩,完成城镇低效用地再开发面积11.8万亩。到2015年底,全省批而未供土地面积比2010年底下降36.9万亩。12个市、县(市、区)获全国国土资源节约集约模范县(市)称号。持续提高矿产资源开发规模化、集约化水平,全省矿山数量减少到1325家,大中型矿山比例57%,单个矿山年均开采量42万吨,全省累计建成绿色矿山363家。国家萤石资源综合利用示范基地建设成效明显,盘活难利用萤石矿2200万吨。

4、改革创新走在前列。农村土地制度改革试点在全国率先启动实施,德清县敲响集体经营性建设用地入市第一槌,义乌发放全国农村宅基地抵押贷款第一单。土地利用总体规划评估修改、低丘缓坡及荒滩未利用地开发利用、废弃矿地综合开发利用和城乡建设用地增减挂钩等各类专项改革试点取得积极成效。行政审批制度改革加快推进,农转用、土地征收、农村土地综合整治等土地管理审批事项先后委托下放22个扩面改革试点县(市、区)。“坡地村镇”建设试点启动实施。不动产统一登记有序推进,不动产登记职责机构整合全面完成。海宁要素市场化配置试点经验全省推广。部省合作开展综合地质调查,土地质量地质调查工作经验在全国推广。实现矿业权拍卖、挂牌网上交易,采矿权人信用信息监管平台建立运行。

5、服务环境明显改善。加强重点领域立法,相继出台了《浙江省土地利用总体规划条例》、《浙江省土地整治条例》。完成部门权力清单和责任清单编制,保留权力事项64项、下放属地管理行政审批事项93项、取消19项,减少权力事项80%。调整完善征地区片综合价补偿标准,征地补偿安置标准约提高25%,被征地农民基本生活保障制度与基本养老保险制度实现有效衔接。落实中央下达保障性安居工程用地7.5万亩。自2014年以来,全省累计解决无房户、危房户30.1万户,涉及用地4.3万亩。颁发各类土地权利证688.2万宗,其中符合登记条件的农户发证率94.1%。办理土地抵押登记42.5万宗,抵押金额5.34万亿元。建成全国地质灾害群测群防“十有县”57个,推进避让搬迁“万千百十”工程和地质灾害综合治理建设,10万余人脱离地质灾害威胁。开展地质勘查项目督察138次、矿山督察352次,全省土地和矿产资源违法违规行为得到有效控制。系统领导班子和干部队伍建设得到加强,“一乡一所”建设全面完成。以地政和矿政审批系统为核心的电子政务平台运行上线。

回顾过去五年,国土资源改革发展还面临诸多矛盾和问题:优质耕地大量占用,后备资源严重不足,补充耕地等级偏低等,致使耕地保护压力有增无减;资源承载超限,开发强度接近临界,生产空间挤占生活、生态空间等,致使国土空间开发失衡,生态压力不断加大;城乡建设用地两头扩张,土地、矿产资源粗放低效利用,致使资源过度消耗,环境代价过大;违法违规用地用矿依然高发多发,涉土涉矿利益调整引发社会矛盾、土地市场回调可能引发财政与金融风险等,致使国土资源领域潜在的社会风险隐患依然存在,社会治理面临新的挑战。

(二)面临形势

未来五年,世界经济在深度调整中曲折复苏,外部环境更加复杂;我国经济发展进入新常态,经济发展方式加快转变,新的增长动力正在孕育,但发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然较为突出;我省在市场化改革、倒逼转型等方面形成新的先发优势,但低成本高消耗的粗放型增长方式和分散型碎片化的空间结构面临严峻挑战,加快转型发展比任何时候都要迫切。

国土资源领域面临“五期叠加”,机遇挑战并存。

一是要素需求调整期。总需求仍处高位,增速有所放缓。生产用地需求趋减,生活和生态用地需求增长,万亿交通建设等基础设施大投入使得用地用矿需求维持高位,必须把握新常态下经济社会发展对国土资源需求的多样化特点,努力提升国土资源基础支撑和保障能力。

二是资源保护攻坚期。坚守耕地红线,提升耕地质量、建设保护永久基本农田、落实“先补后占、占优补优”责任、矿产资源和地质环境保护任务十分艰巨,必须将资源保护摆在突出位置,实行严格保护。

三是存量资源盘活期。低效用地、闲置土地、批而未供等存量土地量大面广,低品位矿、共伴生矿、尾矿等矿产资源综合利用水平亟待提高,必须从做增量文章转向做存量文章,加快存量盘活,提高利用效率。

四是利用方式转型期。国土资源错配、劣配、低效配问题突出,必须提高资源市场化配置,加快构建城乡统一的建设用地市场,形成竞争有序的矿业权市场,实现从重数量规模转向重质量效益转变,转变利用方式,优化配置结构。

五是治理能力提升期。统筹城乡和区域发展,加快新型城镇化和新农村建设,迫切需要拓展国土资源服务领域,必须更加注重依法行政,推行“阳光国土”,创新有效化解社会矛盾的体制机制,加强队伍作风建设,切实提高治理能力。

综合判断,“十三五”时期是我省国土资源改革发展充满机遇和挑战的重要转型时代和创新时期,必须以强烈的责任感和使命感,主动担当,勇于实践,努力谱写走在前列的新篇章。

二、总体思路、基本原则和主要目标

(一)总体思路

高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,以“四个全面”战略布局为统领,以“八八战略”为总纲,以“干在实处永无止境、走在前列要谋新篇”为新使命,坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,以全面节约和高效利用国土资源为中心,紧紧围绕建成全国国土资源节约集约示范省这一目标,全面实施“节约优先”、“藏粮于地”两大战略,努力打好“耕地保卫战”、“集约突围战”和“改革攻坚战”三场硬战,着力推进一批重点领域重大工程、重大行动和重大政策,加快形成引领国土资源改革发展新常态的体制机制,为高水平全面建成小康社会,推动“两富”、“两美”现代化浙江建设作出积极贡献。

(二)基本原则

——坚持创新驱动,增强内生动力。坚持把创新作为国土资源事业发展的强大驱动力,按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用要求,强化制度设计与尊重基层首创相结合,加快供给侧结构性改革,创新国土资源制度体系,推动国土资源领域改革实现重大突破。

——坚持节约优先,统筹保障保护。始终将节约集约作为促进科学发展的重中之重,全面树立节约优先、集约利用、循环发展、市场配置、创新引领新理念,准确把握和正确处理好资源保障与保护关系,合理确定资源开发利用和保护的规模、结构、布局和时序,统筹各类开发建设与生态系统保护,通过资源集约利用促进经济发展从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长。

——坚持以人为本,增进群众福祉。坚持把维护群众权益作为国土资源工作的出发点和落脚点,完善资源分配格局和调节机制,将维护群众权益落实到深化改革、制定政策、征地拆迁、住房供地、土地整治、矿产开发、地灾防治、执法监察等各个方面,为建设和谐社会奠定基础。

——坚持问题导向,着力补齐短板。找准全面建成小康社会最大的潜力和难点所在,突出抓好重点领域和薄弱环节,尤其要将管理重心向农村转移,着力补齐农村土地制度、基层基础建设等方面的短板,增强城市对农村的反哺能力,确保群众分享改革红利,提升群众获得感。

(三)主要目标

围绕全面建成全国节约集约示范省目标任务,实现国土资源开发利用方式根本性转变,利用质量和效益明显提升,国土空间布局明显优化,耕地及矿山生态系统稳定性明显增强,地质灾害防灾减灾能力明显提高,国土资源服务经济社会能力明显提升。

具体目标:

——资源保护更有力。到2020年,全省耕地保有量稳定在2836万亩以上,永久基本农田面积稳定在2500万亩以上,建成永久基本农田示范区面积1000万亩以上;垦造耕地60万亩以上;新建6处省级以上地质(矿山)公园、60处重要地质遗迹保护地;累计地质遗迹保护面积1300平方公里以上。

——资源保障更有效。全力保障新型城镇化、万亿级大产业、万亿综合交通工程、省级产业集聚区、特色小镇和民生项目建设合理用地用矿需求,“十三五”期间全省投放新增建设用地115万亩,其中新增建设占用耕地60万亩以内,建设占用耕地比例控制在60%以下;盘活包括城镇低效用地、农村建设用地在内的存量建设用地58万亩;完成农村土地综合整治10万亩;全省开发利用建筑石料22亿吨,水泥用灰岩4亿吨,普通萤石400万吨;预期新增资源储量中铜10万吨、钼5万吨、金10吨、银2000吨、萤石700万吨;新发现大、中型金属矿产地4处、大型非金属矿产地5处、地热田(井)4处。

——资源利用更集约。到2020年末,全省建设用地总规模控制在2018万亩以内,其中城乡建设用地规模1510万亩,城镇工矿用地规模758万亩;土地开发强度控制在13%以内;人均城乡建设用地控制在170平方米以内;建设用地地均产出达到32万元/亩以上(万元生产总值耗地量控制在20.8平方米/万元以内);新增工业用地平均投资强度285万元/亩;全省批而未供土地期末数控制在55万亩以内。矿山总量控制在1000家以内,大中型矿山比例提高到65%,主要矿种“三率”指标达标率提高到95%,矿产资源综合利用水平显著提高。

——生态国土更优美。到2020年末,全省应建矿山绿色矿山建成率90%以上;废弃矿山治理率达到90%以上;矿山粉尘实现达标排放;废弃工矿地复垦、开发利用10000亩以上。新增(改建)地下水环境监测井290个,地下水环境质量保持稳定;污染耕地的详细调查全面完成,全省耕地土壤环境质量得到明显改善。实施重要地质灾害综合治理工程项目2500个,搬迁受地质灾害威胁群众30000人,防灾减灾体系更加健全。

——治理体系更完善。国土资源法律制度体系更加完备,依法行政机制不断完善,行政权力运行更加规范,纠纷处理调处机制基本建立,“法治国土”率先基本建成。国土资源基层民主管理机制进一步完善,群众参与度进一步提高,群众权益得到更好维护;农村土地制度改革取得决定性成果,农村集体建设用地权能得到充分释放。

表1  浙江省“十三五”国土资源保护与开发利用主要指标

类  别

序号

指  标

目标值

属性

土地资源

总量规模控制目标

 

1

耕地保有量

≥2836万亩

约束性

2

基本农田保护面积

≥2500万亩

约束性

3

新增建设占用耕地规模

<60万亩

预期性

4

建设用地总规模

≤2018万亩

约束性

5

新增建设用地规模

<115万亩

预期性

6

垦造耕地面积

≥60万亩

预期性

7

盘活存量建设用地面积

≥58万亩

预期性

开发强度控制目标

8

人均城乡建设用地

≤170平方米

预期性

9

建设用地地均产出

≥32万元/亩

约束性

10

土地开发强度

≤13%

约束性

矿产资源与地质环境

地质找矿目标

11

新发现矿产地

大中型金属矿

4处

预期性

12

大型非金属矿

5处

13

地热田(井)

4处

矿业转型升级与绿色矿业发

展目标

14

矿山数量(不含工程性)

1000个

约束性

15

大中型矿山比例

65%

预期性

16

矿山“三率”指标达标率

95%

约束性

17

绿色矿山建成率

90%

地质环境保护与矿山治理恢

复目标

18

废弃矿山治理率

90%

约束性

19

重要地质灾害治理工程

2500个

预期性

20

地质灾害避让搬迁

30000人

约束性

 

三、主要任务

(一)坚持量质并举,严防死守耕地和生态红线

坚持“绿水青山就是金山银山”发展道路,开展山、水、林、田、湖综合整治,强化永久基本农田保护,推进高标准基本农田建设,推进矿山环境治理恢复与综合治理,着力提升资源环境承载力,实现绿色发展。

专栏1  “611”耕地保护工程

1.土地开发垦造耕地工程。通过滩涂围垦造地、低丘缓坡开发等途径,力争完成新增耕地60万亩,其中垦造和改造水田30万亩。

2.千万亩耕地质量提升工程。加强以农田水利设施为基础的田间水渠配套工程建设,加大中低产田改造力度,提升耕地质量,再建成1000万亩旱涝保收、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准农田。

3.农村土地综合整治工程。继续实施和推进城乡建设用地增减挂钩和农村土地综合整治,通过矿山废弃地土地复垦、农村建设用地复垦新增耕地10万亩。

 

1、加强永久基本农田建设保护与质量提升。综合运用管控性、建设性、激励性、约束性等手段,加大耕地保护力度。全面实施耕地保护补偿机制,落实耕地保护共同责任。积极推进“611”耕地保护工程(见专栏1),全面建设永久基本农田及示范区,确保落地到户、上图入库,实行严格管理、特殊保护。开展覆盖全省永久基本农田示范区的1∶5万土地质量地质调查评价,建立农业地质环境监测网络和质量档案。开展千万亩耕地质量提升工程建设,制定耕地质量提升项目管理办法,规范项目立项、实施、验收、后期管护制度。在具备水源、地形条件的区域,推进“旱地改水田”,完善以 “补改结合”方式解决重大项目占补平衡的办法,确保全省水田面积基本稳定。

2、推进土地整治和垦造耕地。开展耕地后备资源调查,全面摸清补充耕地潜力,合理确定耕地垦造的节奏、时序和规模。编制完成“十三五”土地整治规划,部署实施一批土地整治项目,完善社会资金参与土地整治机制,建立垦造耕地项目库、耕地质量提升项目库,明确垦造耕地、耕地质量提升区域和目标任务。严格规范涉林垦造耕地,加大滩涂围垦造耕地力度,加强对生产建设和自然损毁土地的复垦力度,有效补充新增耕地。全面实行耕作层剥离再利用,将建设占用耕地特别是基本农田的耕作层用于补充耕地的质量建设。

3、深化低丘缓坡综合开发利用。积极引导非农建设多利用荒滩未利用地、低丘缓坡等非耕地资源,减少耕地占用。按照“宜建则建、宜农则农、宜林则林”的原则,继续做好低丘缓坡资源的综合开发利用。鼓励推进“坡地村镇”建设,在低丘缓坡资源较丰富的县(市、区),建成一批“坡地村镇”建设用地试点项目,实现“在保护中开发,在开发中保护”, 形成“房在林中、园在山中”的宜居城乡格局。

4、强化地质环境保护和地下水监测。加强地质遗迹保护和调查评价,抓好地质(矿山)公园的申报、规划建设与管理,打造地质文化村,加强古生物化石保护。加快地下水监测工程建设,科学划定地下水禁、限开采区,保持地下水水质稳定。组织实施“十三五”地面沉降防治规划,加强地面沉降监测,划定地面沉降控制区范围,实施分区管控。

专栏2  矿山生态环境治理行动

开展新一轮矿山复绿活动,深化“两路两侧”、“四边三化”专项整治行动,加强绿色矿山建设,加强矿山粉尘防治,抓好“四边区域”废弃矿山生态环境治理,优化矿山布局,严格控制“四边区域”内新设矿山。到2020年,全省县级以上公路、河道、铁路两侧1000米可视范围内废弃矿山治理率达到90%以上。

 

5、加强矿山生态环境保护与治理恢复。编制实施“十三五”矿山生态环境保护与治理规划,开展矿山生态环境治理行动(见专栏2),持续深化“四边”区域废弃矿山生态环境治理,消除沿边沿线矿山生态环境问题,严格落实源头管控和治理保护制度,巩固提升矿山生态环境保护与恢复治理的成果,完善治理备用金制度,探索建立“谁治理,谁得益”政策,鼓励社会资本投资矿山生态环境治理和矿地开发利用。

(二)优化国土空间,切实保障资源有效供给

更加注重土地利用总体规划和矿产资源规划的引导管控,科学安排各类用地用矿,提高资源投放的精准度,推动城乡、区域融合发展,促进协调发展。

推动国土空间规划体系改革。积极参与空间规划体系改革,以主体功能区规划为基础统筹各类空间规划,深入推进“多规合一”,探索统一的土地分类标准,研究制定空间规划编制技术规范。进一步完善规划体系,以乡镇土地利用总体规划为依据,探索村土地利用规划的编制实施,提高规划的精准性和科学性,强化规划约束力和引领作用。

加强土地利用规划引导管控。根据资源环境承载力、土地开发强度核定各地建设用地总量和强度,合理划定和严格落实城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线,促进生产、生活、生态用地合理布局。严格规划动态评估、调整修改的法律程序,探索创新以“国土空间治理和空间结构优化”为主要内容的规划实施办法。健全用途管制制度,完善和改进建设用地预审、农转用审查,逐步构建以用途管制为主要手段基础的国土空间开发保护制度。

完善土地利用计划差别化管理。改进土地利用计划分配方式,编制实施三年滚动土地利用计划,探索实行“以项目定计划、以空间定计划、以占补定计划”。新增计划主要保障重要基础设施、重大产业项目和重点民生工程用地,一般产业项目通过存量土地挖潜解决。进一步完善新增建设用地计划分配与节约集约用地相挂钩制度,通过优化城乡建设用地及城镇低效用地再开发布局,合理增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等指标,逐步减少新增建设占用耕地指标。强化计划执行的监督和考核,逐步完善年度计划执行考核体系和考核标准,确保计划实施的精准、有效。

优化矿产资源勘查和开发布局。编制实施“十三五”矿产资源规划,严格执行矿产资源规划分区管理制度,按照“禁采区内矿山关停,限采区内矿山收缩,开采区内矿山集聚”的原则,调整优化矿产资源开发利用空间布局。严格控制新设采矿权,“四边”区域不再新设立经营性露天开采采矿权,从源头减少矿山开采对敏感区域生态环境的破坏。加强重要成矿区带的综合研究,科学合理规划勘查区块,有序投放探矿权。统筹调整勘查工作布局和勘查矿种,建立地质勘查与生态环境恢复“三同时”制度。

专栏3  稳增长促转型服务行动

积极主动做好稳增长促转型服务保障工作,切实履行好国土资源服务大局、服务经济社会的职责,研究出台稳增长调结构促转型国土资源支持政策,进一步强化规划空间管控,突出计划指标投放重点与优先保障。通过补改结合、争取国家统筹政策、提高省统筹能力等多种方式途径,改进和完善耕地占补平衡新机制。做好项目矿产资源保障,加快建设项目用地报批服务。

 

推动区域与产业协调发展。开展实施稳增长促转型服务行动(见专栏3)。围绕海洋经济区、四大都市区、生态功能区为基本架构的区域协调发展新格局,实施国土资源区域差别化政策,对三大区域基础设施互联互通、产业提升、生态保护等方面用地用矿给予重点保障,支持开发区(园区)由单一功能向多功能综合化方向转型,加快实现资源要素合理配置和优化组合。进一步强化省级产业集聚区建设用地保障力度。积极支持26个加快发展县等地区发展,在生态环境保护、社会事业发展、农民异地搬迁和基础设施建设等方面给予倾斜支持。研究支持大众创业、万众创新和信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大万亿产业的用地政策,助推产业转型升级。围绕房地产去库存化,进一步加强住房及用地供应分类管理,合理优化住房及用地供应规模、结构,促进房地产市场平稳健康发展。

深化城乡建设用地增减挂钩。围绕省域中心城市、新生中小城市和特色小城镇建设,加强城镇建设用地管控,优化城镇用地结构和布局。整体推进农村综合整治,调整优化农村用地布局。改进城乡建设用地增减挂钩政策,完善增减挂钩指标管理方式,扩大节余指标调剂范围,建立节余指标市场化配置机制,制定出台节余指标收益分配管理办法。探索县城以下城镇新增经营性建设用地使用增减挂钩指标新模式。

(三)强化节约集约,加快转变资源利用方式

将节约集约主线贯穿“十三五”时期土地与矿产资源开发利用始终,以资源利用方式和管理方式转变推进产业转型升级和发展方式转变。

 

专栏4  亩产倍增计划与双控行动

深入实施亩产倍增计划,着力做好建设用地规模“总量控制”、新增建设用地“节流减量”、存量建设用地“挖潜增效”、批而未供土地“减量加速”、城镇低效用地再开发利用等工作,实现建设用地总量和强度双控目标。到2020年,全省建设用地总规模控制在2018万亩以内,新增建设用地总量控制在115万亩以内,土地开发强度控制在13%以下,建设用地地均产出达到32万元/亩以上。

 

严格控制建设用地规模。推进亩产倍增计划与双控行动(见专栏4),强化城乡建设用地规模和开发强度的刚性约束。在确保环境质量和容量的前提下,实行土地开发强度上限与下限“双向综合调控”机制,落实具体控制指标要求。鼓励各地在严格执行国家和省标准的基础上,细化制定地方节约集约用地标准。

 

专栏5  节约集约示范工程

深入推进全国国土资源节约集约模范县(市、区)创建活动,开展国土资源节约集约利用示范省建设,全面开展城镇、工业、开发区(园区)、基础设施和农村建设等节约集约用地示范点和示范工程建设,完善节地政策措施,推广和应用节地技术和模式,进一步完善各类用地标准,提高节约集约利用水平,基本形成与我省省情相适应的节约集约用地机制,为全国提供示范和借鉴。

 

深化“空间换地”城镇低效用地再开发。深入实施节约集约示范工程(见专栏5),完善城镇低效用地再开发激励机制,按照“存量优化,新增配套”原则,根据各地完成低效用地再开发或盘活存量建设用地的数量,相应配套产业用地、经营性用地新增建设用地计划。结合工业用地调查成果,健全产业用地流转机制,落实“僵尸企业”、落后产能腾退土地的政策措施,加快低效用地再开发项目实施,鼓励企业通过兼并、重组盘活空(闲)置土地发展新产业、新业态,逐步降低传统工业用地比例。

加快批而未供、供而未用土地利用。严格建设用地审批审查,从源头上减少批而未供土地。完善加快批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策,加强土地出让合同(划拨决定书)履约管理,严格执行土地出让履约保证金制度,对批而未供、供而未用土地实行定点监测、台帐管理,提高批后监管精细化水平。加大闲置土地清理处置力度,促进供后土地有效使用。

加快农村存量建设用地盘活利用。全面开展农村存量建设用地调查,查清用地规模、利用状况,区域分布、类型结构及开发潜力。充分利用农村土地综合整治平台,结合农村土地制度改革,探索建立盘活农村存量建设用地激励办法和宅基地有偿退出机制,稳妥开展农村集体建设用地整理,推动农村建设用地规模控制、结构优化和布局调整。

强化节约集约用地评价考核。完善节约集约用地评价体系,健全涵盖区域、城市、开发区(园区)、建设项目用地等不同层次的节约集约用地评价机制和相应的考核制度,强化评价结果在党政领导实绩考核、生态文明示范县(市)建设、开发区(园区)扩区升级、26个加快发展县发展实绩考核等中的应用。

推进矿产资源节约与高效利用。探索矿产资源节约集约利用水平评价指标体系。提高新设矿山资源储量和开采规模最低准入标准,提升矿产资源开发利用规模化集约化水平。推动矿山企业自主创新,提高生产工艺、技术和装备水平,推进低品位矿、共伴生矿的综合利用,优势非金属矿的一矿多用和优矿优用,矿山剥离物、废石(渣)、粉尘、尾矿的处置利用和废水的循环利用。提高节矿标准,加强“三率”指标考核,推广先进工艺技术和管理经验,全面提升矿产资源节约与综合利用水平。

(四)拓宽服务领域,维护群众资源合法权益

必须把尽心尽力维护群众权益放到更加突出的位置,进一步拓展国土资源服务领域,使得群众有更多的获得感,促进共建共享。

专栏6  “破解农民建房难”专项行动

实行“省管总量、计划单列、专项管理”的农民建房用地指标管理,统筹用好新增建设用地计划指标,城乡建设用地增减挂钩指标,地质灾害搬迁、农民异地搬迁、历史文化村落保护利用搬迁等各类专项指标和存量建设用地,依据土地利用总体规划,分类做好农村居民点布局,合理调整安排农民建房规划空间,探索农村宅基地分配使用和退出机制。到2020年末,全省农村无房户、危房户建房用地问题得到基本解决。

 

加大民生精准帮扶力度。确保保障性住房、医疗教育、公益设施、环境保护等社会民生建设用地用矿需求,加大对养老、文化、体育、旅游等现代民生服务业用地支持。积极支持各地利用生态优势,大力发展乡村旅游、农家乐、民宿等生态经济,促进农户增收。深化实施“破解农民建房难”专项行动(见专栏6),对农村危旧房改造、因灾倒房恢复重建、城镇保障性安居工程用地实行应保尽保。

推进不动产统一登记工作。加强不动产统一登记专业队伍建设,完善不动产权籍调查体系。健全不动产权属争议调处机制,完善不动产登记政策法规和标准规范体系,再造不动产登记业务流程,规范登记行为、明确登记程序。统一不动产登记簿证,建设不动产登记信息管理平台,实现不动产登记全流程网上管理和不动产登记信息互联共享。

规范征地管理工作。建立征地补偿标准动态调整机制,适时调整补偿标准。完善征地综合社会保障体系,探索多元化征地安置方式,因地制宜采取迁建安置、货币安置、入股安置、实物补偿等多种安置方式,妥善解决好农民生产生活用房问题。严格履行征地程序,深入推进征地阳光工程建设,加强征地审批监管和批后实施工作,严格落实告知、确认、听证等征地程序,真正保障被征地农民的知情权、参与权和监督权。建立重大项目征地社会稳定风险评估机制,及时预防和化解征地矛盾纠纷。  

专栏7  综合地质调查工程

以部省合作协议为平台,全面开展土地质量地质调查、深部找矿、海岸带地质调查、城市地质调查等工作。深化地质找矿突破战略行动,开展地质找矿重大地质问题创新研究,进一步落实“商业跟进”的找矿新机制。到2020年,全面完成全省1∶25万多目标地球化学调查,1︰5万区域地质调查1万平方公里,1︰5万矿产地质调查1万平方公里;开展浙江省海岸带重点工程区综合地质调查,开展大都市区、区域中心城市和10个典型中小城市的地质调查,建立不同规模城市地质调查方法与评价体系。

 

加强综合地质调查服务。开展综合地质调查工程(见专栏7)。完成1∶25万山地丘陵区多目标地球化学调查,形成覆盖全省的基础地球化学数据集成成果。加强“钦杭”和“武夷”两大成矿带基础地质调查与科学研究,助推深部找矿突破。加强海岸带综合地质调查,查明海岸带基础地质资源现状,评价围填海及重大工程建设地质风险。推进城市(群)地质调查,查明城市发展的基础地质条件和主要地质问题,建立城市地质数据库与三维可视化城市地质信息管理服务平台,开展地下空间开发利用地质适宜性评价,为长江经济带城市规划建设提供地质依据。推进省地质资料中心建设,强化地质调查成果集成,拓展地质资料社会应用与服务领域。

专栏8  地质灾害防治工程

按照“深入查、全面防、重点治”的要求,完成69个县(市、区)农村山区地质灾害调查评价工作,开展320个高中易发区乡(镇)1︰2000地质灾害量化风险评估,完善省、市、县、乡(镇)及2800个重点隐患点突发地质灾害应急预案体系,实施重要地质灾害治理(应急)工程项目2500个,搬迁受地质灾害威胁群众30000人,建成地质灾害避让搬迁示范点20个,最大限度保障人民生命财产安全。

 

提升地质灾害防治能力。深入推进地质灾害防控体系建设,坚持专群结合、群测群防,充分发挥专业监测的作用,加强基层防灾队伍建设,建成地质灾害高标准“十有县”48个。建立精细化地质灾害气象风险预警系统,推进地质灾害防治工程建设(见专栏8),有效规避地质灾害风险。完善突发地质灾害应急预案管理体系,健全应急指挥系统,强化应急队伍管理。探索地质灾害保险模式,引入社会资金,构建地质灾害风险管理体系。建立地质灾害隐患点分类分级管理办法,完善地质灾害防治工程质量监管,加大重点地质灾害工程治理力度,推进地质灾害避让搬迁示范点建设。

(五)加强依法行政,不断提升综合治理能力

遵守法治精神,遵循法治原则,依法行使职权,全面提高依法行政水平,不断推进治理能力和治理体系现代化。

完善法律法规政策体系。坚持立改废释并举,抓好《浙江省征收集体土地房屋补偿条例》、《浙江省不动产登记条例》、《浙江省地质灾害防治工程管理办法》立法和《浙江省土地监察条例》修订。结合农村土地制度改革试点,配合做好《土地管理法》等相关法律法规的修订完善工作。加强规范性文件管理,有针对性地研究制定行政规范性文件,严格规范性文件制定程序,落实规范性文件合法性审查制度,提高规范性文件质量。

加强国土资源执法监察。严格国土资源执法,加强动态巡查,严肃查处违法违规案件。完善年度卫片执法检查工作,规范和推进违法用地约谈问责工作。落实综合行政执法改革,建立完善综合行政执法部门与国土资源部门配合协作机制。以无违建县(市、区)创建活动为载体,组织实施严格执法保护资源亮剑行动(见专栏9)。开展以临时用地、设施农用地突出问题的专项整治。选择一批情节严重、影响恶劣的典型案件进行直接查处、挂牌督办、公开曝光。细化国土资源违法行为查处中各个环节的工作要求,建立执法全过程记录制度,进一步规范行政执法工作。

专栏9  严格执法保护资源亮剑行动

通过专项整治和集中治理,推动解决群众关心、社会关注的违法违规用地采矿问题。加大查处力度和曝光力度,严厉打击违法违规用地采矿行为,敢于碰硬,重典问责,对新增违法用地“零”容忍。对存量违法用地开展“清零”行动,强势推进“三改一拆”和“无违建县”创建活动,积极营造依法管地管矿、依法用地采矿的良好环境。

 

推进综合监管机制建设。做好与取消、下放或调整国土资源行政审批事项的衔接,完善下放事项事中事后监管办法。明确省、市、县三级的行政监管责任,建立分层级、全覆盖、能考核的监管体系。完善日常监管方式,采取随机抽查、专项督查、事后稽查和绩效评价等方式,提高监管水平。推广应用国产高分卫星遥感数据和航空遥感数据及低空航摄等技术手段,建成全天候遥感监测体系。深化“批、供、用、补、查”国土资源“一张图”建设和综合信息监管平台建设,推动国土资源的全程监管和高效配置。

健全依法维权机制。建立健全国土资源行政调解体制机制,加强行政争议的预防和化解,做好行政复议、行政应诉工作。加强征地补偿标准争议协调裁决、土地权属争议调处、采矿权和探矿权权属争议纠纷调处和裁决等工作。完善国土信访机制,依法办信治访,推进落实法定途径分类处理信访投诉请求工作,建立国土资源信访事项查询、跟踪、督办、评价的一体化管理机制。

加强信用体系建设。按照“政府主导、社会参与、突出重点、联建共享、强化应用、严格惩戒”的要求,推进土地使用权人、矿业权人和国土资源工程项目、中介服务机构及专家人员的信用体系建设,建立以信用档案为基础、信用等级为标准、惩戒和激励为手段的国土资源信用体系及运行机制,加强国土资源失信黑名单建设,推广国土资源信用记录和信用报告应用,营造良好的国土资源市场环境。

(六)突出创新驱动,推动国土资源改革发展

正确把握好创新与规范的关系,加快促进创新的制度供给,深入推进国土资源重点领域和关键环节改革,加快激发市场活力和释放改革红利。

加快供给侧结构性制度创新。坚持问题导向和需求导向,围绕重大政策措施的落实、监管和服务的重点、难点、热点问题,深入开展调查研究,总结新经验,谋划新对策,加大政策储备和制度供给。充分运用法治思维和法治方式推动改革,抓紧研究制定有效管用的规划管控、资源保护、节约利用、农村土地管理、综合监管和资源资产管理等六大制度创新(见专栏10),加快建立引领国土资源改革发展新常态的体制机制。

 

专栏10  加快六大制度创新

10.1  规划管控机制创新

不断完善国土资源规划计划管理,建立总量控制、供需双向调节和差别化管理的国土资源调控机制。结合资源环境承载力,探索建立区域层面的建设用地总量约束、土地节约集约利用和开发强度控制的整体思路与策略。以用途管制为基础,加强对国土空间开发、利用、保护、整治综合统筹和引导,建立严格规范的国土空间用途管制绩效考核制度。

10.2  保护制度创新

逐步完善以市县财政为主、省财政适当支持的耕地保护补偿机制,建立对履行耕地保护、基本农田建设义务的地方政府的奖励机制和对农民的直接补偿机制。不断创新耕地占补平衡制度,健全完善耕地占补平衡指标跨市调剂办法,改进省统筹耕地占补平衡机制,切实提高省统筹解决省级重大建设项目耕地占补平衡能力,提高建设占用优质耕地(特别是水田)成本,利用经济手段倒逼占用耕地规模。完善矿山自然生态环境备用金制度。

10.3  节约利用制度创新

建立完善“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的资源节约利用政策体系。深化土地有偿使用制度改革,缩小划拨用地范围,逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用,全面实行工业用地弹性年期出让,完善“先租后让”、“租让结合”等多种工业用地供应方式。深化矿产资源有偿使用制度改革,完善探矿权采矿权出让方式,逐步建立矿产资源税费征收与开采回采率挂钩机制。

10.4  农村土地管理制度创新

结合农村土地制度改革试点,完善农村集体经营性建设用地产权制度,建立市场交易规则和服务监管制度。探索完善农村宅基地权利结构和市场体系,加快形成农民住房保障和财产性收益多种实现形式。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。改进农村土地综合整治管理及城乡建设用地增减挂钩政策,建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。

10.5  监管机制创新

构建统一的国土资源监管协调机制,建立动态巡查和违法行为责任倒查机制,从源头上控制违法行为产生。探索政府主导的联合执法、综合执法模式。完善基层土地民主管理机制,落实村级组织和农民群众在国土资源管理上的主体地位。

10.6  自然资源资产管理创新

建立统一的自然资源确权登记办法,健全不动产统一登记政策法规体系。协助做好领导干部自然资源资产(土地与矿产部分)离任审计试点工作,探索建立自然资源资产产权管理体系。

 

深化行政审批制度改革。持续推进简政放权、放管结合、优化服务,提高政府效能,激发市场活力和社会创造力。建立国土资源行政权力动态目录数据库,制定国土资源行政审批中介服务事项目录。深化“两张清单”建设,做好全省国土资源部门权力清单的比对衔接,建立完善权力清单、责任清单动态调整机制。建立审批权限下放承接能力综合评估制度,稳妥开展省政府委托下放审批事项改革试点扩面工作。推进国土资源行政程序建设和各项权力运行标准化、格式化、规范化建设,明晰行政执法事项的职权、流程、机构、岗位和责任。

积极稳妥推进农村土地制度改革。指导义乌市完成农村宅基地制度改革试点工作和德清县农村集体经营性建设用地入市试点工作,探索建立“依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出”的农村宅基地制度和“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度。加强农村土地制度改革试点与其他改革试点之间的统筹协调,及时总结试点经验,到2017年,力争为全国农村土地制度改革提供可复制、可推广的经验和样本,提出法律修改建议。

加强科技创新和信息化建设。加强土地调查监测、规划评价、综合整治、节约集约用地和地质勘查、地质灾害防治、地质环境保护、矿山生态环境治理等方面的理论、技术与方法创新。以“智慧国土”为目标,以国土资源核心数据库为基础,充分利用云平台、大数据、互联网+等先进理念和技术方法,以标准规范、建设管理、深化应用和信息安全为保障,构建“大平台、大数据、大管理、大监管、大分析、大服务系统”,实现数据标准化、审批规范化、监管全程化、服务便民化、设施集约化的“六大五化”目标。

四、保障措施

(一)加强党的建设和廉政建设

全面落实从严治党各项要求,围绕省委省政府的重大决策部署和要求,坚持把业务工作的薄弱环节作为党建工作的重要抓手,进一步发挥各级党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用。全面加强基层党组织建设,提升基层党组织创造力、凝聚力和战斗力。充分发扬“钉钉子”精神,以“抓铁有痕、踏石留印”的作风,为国土资源改革发展提供坚实的组织保障。全面推进党风廉政建设和反腐败斗争,严格落实党风廉政建设主体责任和监督责任,强化权力运行制约和监督,推动全系统建立健全严密科学的廉政风险防控体系。

(二)强化共同责任机制

建立健全耕地保护共同责任机制,进一步落实耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度。建立土地和矿产执法监管共同责任机制,建立倡导国土资源“大家用、大家管”执法监察新格局。构建地质灾害防治共同责任机制,增强全社会的防灾意识和避灾能力。强化村级民主自治作用,发挥基层国土所重心下沉优势,强化联合巡查和制止机制。加强资源环境省情和生态价值观教育,深入宣传耕地保护和节约集约用地的基本国策,充分调动广大群众参与耕地和矿产资源保护的积极性与主动性,在全社会营造更加理解支持国土资源工作的良好氛围。

(三)加强人才队伍建设

深入推进基层基础建设,加强乡镇国土资源所规范化管理,加强基层国土资源力量,注重基层一线人才培养和使用。壮大国土资源科技创新队伍,完善国土资源科技人才选拔任用机制,逐步优化队伍的年龄结构、知识结构和专业结构。健全和完善国土资源干部管理体制机制,从严监督管理干部,加强各级国土资源部门领导班子建设,加强系统干部交流,注重选拔优秀年经干部,不断优化队伍结构,努力建设一支政治坚定、业务过硬、勤政廉洁、作风务实、敢于担当的国土资源管理队伍。

(四)加强工作推进落实

建立国土资源发展“十三五”规划管理责任制,科学制定年度计划,明晰责任主体,分解落实重要指标和主要任务,纳入年度工作目标责任考核。建立完善规划评估考核机制,及时掌握规划执行情况,协调解决规划执行问题,督促计划落实,提高评估的针对性、科学性和有效性,确保规划目标任务的全面完成。