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我国土地制度有哪些缺陷制约了土地宏观管理与调控?

发布时间:2016-05-19 关键词: 城市规划 土地出让 经济管理 责任感 代理人

我国土地制度有哪些缺陷制约了土地宏观管理与调控?主要体现在三个方面。

我国土地制度有哪些缺陷制约了土地宏观管理与调控?

一、土地产权制度

我国土地产权制度,主要分为城市土地和农村土地两种不同的所有权制度,其中,城市土地归国家所有,农村土地归集体所有。而在实际操作中,这两种土地所有权都存在产权不清的问题,土地参与宏观经济管理带来了不小的麻烦。 

其中,城市土地所有权实际上是归地方政府所有的,甚至进一步演化为部门所有。这主要是由于,中央和地方实行的分税制政策,导致土地收益归地方政府所有,使得土地出让及其收益成为城市政府的重要财政收入来源,而且是重要的可支配收益,这样城市政府作为大地产者,自然而然地要“经营城市”。但是,地方政府或部门却并不具有对土地财产的责任感,因为他们只是以代理人的身份管理土地,而并非土地实际所有人,也不拥有实际土地所有权。再加上,人民对城市政府的约束力有限,政府对土地利用的管控很难实现,从根本上导致了土地利用总体规划和城市规划很难发挥作用。 

而农村土地所有权,虽然法律明确规定归集体所有,但未规定是属于哪一级集体所有,在有的法律中界定为乡(镇)、村两级,有的界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织,还有的则笼统规定归集体所有。 

这样土地所有权模糊的现状,不利于宏观调控主要目标的实现,即控制土地供应总量,从而衍生出地方与中央行政不一致,或中央“有令不行”的情况十分严重。其中,城市土地产权模糊,往往造成多头供地以及地方政府大量违法用地的情况;而农村土地产权模糊,往往造成农户缺乏经营土地的激励以及由于承包期的限制,存在经营的短期化行为等。 

而且,城市土地所有权与农村土地所有权在事实上是不平等的,这是由于城市土地所有权与行政权紧密结合造成的。所以,在土地由农业用途转为城市建设用途时,由于欠缺实质的约束机制以及集体组织领导人的机会主义行为,往往会出现农业用地的大量流失及农民利益被侵占的严重后果。

二、征地制度

目前我国征地制度的基本特征为,建设用地绝大部分通过土地征收、并以产值倍数补偿。其本身并无大弊病,但现行的政府政绩考核制度和土地产权制度使地方政府必须且有可能通过低价征得集体土地,实现投资的扩张。在这种情况下地方政府不可能主动地去缩小征地范围、压减征地数量、提高征地补偿标准、有效安置被征地农民,更不可能自动地去花较大的成本提高现在存量建设用地的利用效率,最终造就了目前征地范围广、大部分项目补偿低,以及失地农民安置不落实的不良状况。 

征地制度的改革就要从这三点人手,首先,缩小征地范围,只允许符合公共利益的建设项目用地动用国家的征地权;其次,制定客观的征地补偿标准,并尽量减小地方政府自由调整该标准的权力;最后,政府妥善安置失地农民职责的明确也是相当重要的。 

三、集体建设用地使用制度

集体建设用地是土地节约利用和集约利用的主要对象,也是搞好土地供应调控。 

目前,农民自建住宅出租和集体以乡镇企业名义出租、出让、转让的土地,已经占到了我国土地实际供应的很大部分。据国土资源部调查,截至2005年,集体建设用地规模已经大大超过城镇国有建设用地规模,全国城镇用地5 104万亩,而村庄用地已达2.4亿亩。其中,特别是出租用于工业的集体建设用地,与城市国有工业用地出让拥有不相上下的竞争力,这部分土地的有效规范和控制就成为了有效地实行土地供应宏观调控的重要部分。 

然而,目前大部分地区的集体建设用地仍处于自由放任而难以管理的阶段(除广东省及少数试点地区),这是由于目前没有法规有效规范和指导集体建设用地的使用,没有建立有效的有偿使用制度造成的。因此,将集体建设用地纳入土地市场统一管理,并迅速制定有关集体建设用地的有偿使用政策,就成为了当前亟待解决的主要问题。