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农村土地改革两大政策:土地确权与入市

发布时间:2016-05-19 关键词: 宅基地 消费者 使用权 所有权 中国

一、农村土地确权

1.农村土地改革农村土地制度改革,除了城乡结合部集体建设用地入市之外,主要就是纯农区的宅基地和农地改革。

农村土地改革政策,其中涉及到纯农区的部分最值得讨论有两个方面,即农地确权以及与宅基地相关的“完善城乡建设用地增减挂钩试点工作”。这两方面不仅是现在农村土地制度改革的焦点、而且也是最容易引起争议的重大问题。

土地制度改革范围包括农民拥有使用权的土地45亿亩和农村集体经营性建设用地0.5亿亩。农民拥有使用权的土地包括宅基地和农民承包经营的农地。农村宅基地2亿亩,按目前统计,农民承包耕地13亿亩,承包其他类型农地25.7亿亩。但原来登记的耕地承包面积存在低估,实际面积可能达到18亿亩。此外,农村集体经营性建设用地也在改革日程上。45亿亩土地价值,估计有50万亿元,人均近6万元。

知识小贴士:农村“三块地”:农用地、农村集体经营性建设用地、宅基地

2.什么是农村土地确权?在现阶段中国进行的农村土地确权,就是确定某一范围内土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利内容。这个事情说起来简单,但实际操作上每宗地的确权过程很复杂,包括土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等。

2014年有关土地改革的最重要政策文件是中央的“一号文件”,其中提出,要“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作,充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题,可以确权确地,也可以确权确股不确地,确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算,中央财政给予补助。”

2014年11月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。该意见指出,用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在农村宅基地方面,2014年的一号文件提出,“完善农村宅基地管理制度。……有关部门要抓紧提出具体试点方案,各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作,切实保证耕地数量不减少、质量有提高。”

3.农地确权的意义原则上讲,农村土地确权赋予了农民更完整的土地权利。确权之后,农民工在家乡的承包地、宅基地、房屋等财产权利能够固化和得到保护,更有可能通过农地抵押贷款支持农业生产,甚至还可以通过流转为农民带来财产性收入,有助于那些外出农民工在城市立足。这也是传统财产权理论与古典经济学理论对产权明晰问题一直非常重视的根源所在。

农村土地承包经营权登记,是确认和保护农民的土地承包经营权,保障土地流转交易安全,完善农村土地承包经营制度的一项基础性工作。

对于农民来说有四大利好,一是有利于依法保障农民的土地承包权益;二是经过确权颁证之后,土地既是资源,又是资产,农民的财产性收入就会增加;三是农民可用自己的权证进行抵押贷款;四是有利于明确土地承包经营权归属,为解决土地承包经营纠纷、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的原始依据。

4.农地确权的成本就目前各地农地确权试点情况看,亩均成本基本上在40元到上百元,全国现有耕地20.27亿亩,即使保守按50元测算,全国农地确权总成本也会超过1000亿元,实际操作后包括与信息化相关的商业利益介入后估计还会更高。即使中央给一定补贴,地方也还要出大部分。

5.当前农地确权过程中遇到的问题自2011年中央部署开展试点工作以来,问题重重,疑虑声很多。15年7月,针对农村土地承包经营权确权登记工作中存在的问题,中国地理信息产业协会向农业部发送了一份报告,同时抄送中央农办、财政部、审计署和国家测绘地理信息局。

报告指出,由于低价竞争、政府资金不到位等原因,在农村土地承包经营权确权登记工作开展过程中,存在着低于成本价恶性竞争、低价中标导致粗制滥造、地方政府资金不到位等严重问题。国家投入大量财政资金,本来是惠民工程、民生工程、民心工程,有可能变成烂尾工程、豆腐渣工程。

农地确权成本高,现行政策下收益又极小化。确权是为了带来诸多收益,确权后应有利于土地转租、抵押和买卖。但就目前政策来看,农地确权所确“承包经营权”显然不能买卖,仅允许转租和抵押。且对中国而言,绝大部分农地、尤其是占主体的破碎农地,其转租价值非常有限,而抵押价值则几乎不存在。破碎且规模小的承包地即使可以转让,理论上也可以到银行去融资,但因不能自由买卖,必然抵押价值极低。这一方面是因为几十年承包权租金的定价比较困难,另一方面银行为小额放贷承担的单位成本势必很高,银行肯定缺乏动力。因此,它不会有利于这一政策希望支持的农村家庭农场壮大。

不允许农地自由买卖,政府可能有其考虑,首先是担心这个政策一旦实施会引起农村土地过度集中,甚至可能导致大批农民失地;其次,政府可能还担心农地利用失控,无法实现耕地保护的目标。

6.耕地保护之“城乡建设用地增减挂钩”中国耕地保护政策的一个重大举措,就是国土部推动的“城乡建设用地增减挂钩”。2004年国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,提出城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。2005年国土资源部出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》,提出将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。

近年来,为了获得计划下达之外的建设用地指标,地方政府越来越多地考虑通过对以宅基地为主的农村建设用地复垦来新增耕地。在中央政策许可下,2006年,山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。2008年起有19省相继加入增减挂钩试点。除那些具有全国知名度的地方改革实验,比如成都的“拆院并院”、天津的“宅基地换房”、嘉兴的“两分两换?、重庆的”地票交易“,全国各地以”新农村建设“、”新民居建设“、“城乡统筹”为名而推动的撤村并居和农民集中居住,一直在大规模进行。

从需求面上看,宅基地复垦并推动农民集中居住,从而提升农村基础设施与公共服务水平,确实存在一定必要性。但也存在一些问题,如在获取建设用地指标的驱动下,地方政府倾向于过度推动。

7.建设用地指标产生之“浙江模式”为解决建设用地指标不足及地方政府缺乏农地整理激励的问题,上世纪末以来浙江省开始推行“土地整理新增耕地折抵建设占用耕地指标”政策。这项政策的要旨,就是土地整理新增有效耕地的72%可以折抵为建设用地指标。为鼓励农地整理资源丰富但建设用地指标需求不大的县市推动农地整理工作,浙江省政府还出台了一系列政策,允许通过土地整理新增耕地折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂。

“农地整理”就是通过对农地,包括对田、水、路、林、村综合整治,归并零散地块等措施,在加强农田水利设施建设、提高既有耕地质量的基础上,同时增加有效耕地面积。

“浙江模式”与前面谈到的“城乡建设用地增减挂钩”改革的差别,就是除了宅基地复垦新增耕地同比例置换建设用地指标之外,还另外规定农用地整理新增有效耕地的72%可以折抵为建设用地指标。

其优点在于它没有另起炉灶去推翻现有建设用地计划管理体系的基本框架,而是在接受基本农田保护任务和耕地占补平衡要求的基础上,创造性地引入市场机制来跨区配置土地发展权。

“浙江模式”一开始就受到质疑,甚至有政府官员认为是钻了政策的空子。原因何在?1999年国务院颁布的《土地管理法实施条例》第18条规定:“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”这里的关键问题是该条款中的补偿指标这个概念非常含糊。可以理解为建设用地指标,也被人理解为耕地占补平衡指标。在中国,农地要转为建设用地,不仅需要上级下拨的建设用地指标,还需要满足耕地占补平衡(本质上也是一种土地发展权指标),缺一不可。耕地占补平衡可以通过农地整理(一般可以增加10%左右耕地数量,各地有差异)、土地开发和土地复垦等措施来实现,但地方政府往往选择去找那些比农地整理成本更低、但生态上也往往更为不利的措施,比如开荒、开发滩涂乃至填湖、填海造田去实现“耕地占补平衡“。因为相比开荒等方法,农地整理的成本较高,地方政府因此缺乏激励。

但可能是出于控制建设用地总体规模的考虑,国土资源部很快又解释认定该条款中“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”的含义是土地整理新增耕地的百分之六十可以用来补充建设占用的耕地,也就是说只能用于耕地占补平衡。

该政策在浙江试验过一段时间之后,于2007年被叫停,2009年最终停止。与此同时,以“城乡建设用地增减挂钩”为政策支撑的农村大规模集中居住,复垦农村宅基地却在全国运动式地展开。

二、农地入市

1.政策依据2013年11月,中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

农村集体建设用地将和国土有地享有同样的权利,意味着我国农村一直沉睡的2亿多亩宅基地、近5000万亩的农村经营性建设用地将被激活。农民最大的资产——土地如能变现,农民收入将会大幅提高。

2015年3月,国土资源部公布了农村土地制度改革首批试点名单。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革被分开花落全国33个县市区进行试点。2017年是试点经验总结期。2015年6月下旬国土资源部批准了15个县(市)试点改革方案,从8月24日到9月8日不到半个月内,即有浙江德清、贵州湄潭、四川郫县的6宗地块集中入市,拉开了农村土地改革帷幕。

2015年11月2日,中办、国办对外印发了《深化农村改革综合性实施方案》(以下简称《方案》),《方案》明确,农村存量的集体经营性建设用地可以根据规划为工矿仓储、商服等经营性用途所用。

随着全国33个区县“三块地”改革试点逐渐步入正轨,此次的《方案》则对“农地入市”做出了更加细致化的规定,明确了在符合总体规划和城乡规划的前提下,存量农村集体建设用地可以用做工矿仓储、商服等经营性用途,而与工矿仓储、商服等同为经营性用地的住宅用地则仍然没有被纳入其中。

目前33个试点针对的主要是存量用地,随着土地产权的完善,土地流转会更活跃,对行业的资本运作也能产生一定的激活作用。特别是对于商业地产、产业园区的投资者来说,“农地入市”更是一块诱人的蛋糕。

亚太城市研究会房产分会会长陈宝存就一再强调,中央坚决不允许农村集体经营性建设用地入市用做住宅用途。“这项改革主要是为了给乡办工厂腾出新的厂址,鼓励农村新企业的发展。而且从政策的连续性来看,无论是《中国城乡规划法》,还是新近出台的《国家新型城镇化规划》,都明确农村经营性建设用地要在规划和用途管制下入市流传,绝对不允许转变为住宅性质。”总之,“农地入市”暂不可能涉及住宅用地。

2.集体经营性建设用地入市试点截至目前,据公开报道显示,已有浙江省德清县、贵州省湄潭县、四川省郫县等6宗集体经营性建设用地入市,交易顺利,成效凸显。

6宗集体土地,横跨了东西部不同发展水平地区,土地涵盖不同用途,出让收益差异明显。

一方面,由于各试点确定的土地增值收益调节金提取比例差距较大(总价款的12%~32%),因此将增值收益调节金计算在内,6宗土地出让收益从亩均15.4万元(湄潭金花村项目)到60.4万元(郫县战旗村项目),相差数倍。

另一方面,商服项目收益显著高于工业项目收益,发达地区收益显著高于欠发达地区收益。6宗土地入市途径表现比较单一,都是就地入市。因为就地入市项目一般没有前期开发成本,而调整入市项目往往涉及增减挂钩、土地整理等开发成本,因此两种途径入市的净收益相差悬殊。

从前期调查情况看,农村存量集体经营性建设用地面积大,但分布零散,能够直接就地入市的土地不多,大部分需要根据规划调整入市。首批6宗土地形式上都采取就地入市途径,并非调整入市需求小,而主要是受规划覆盖度不足的制约。

总体上看,由于前期准备到位、管理严格规范,首批6宗土地入市成效初显。

按照现行法律,除因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的以外,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,这一规定导致大量失去市场的乡镇企业用地不能及时调整利用。首批入市的6宗土地,有4宗是废弃多年的乡镇企业用地,得益于试点政策才开发利用。

其中有3宗拍卖出让地块,都经过了多轮竞价,集体土地资产价值得到了充分显化,激活农村土地资产,多渠道增加了农民收入。以郫县为例,其下唐昌镇战旗村地块经过3轮竞价,最终成交价每亩52.5万元;德清县洛舍镇砂村拍卖地块,4名竞拍人通过24轮举牌,最终以1150万元的价格出让,扣除32%的增值收益金后,亩均出让收益39.2万元,接近同地段国有土地出让价(每亩50~80万元)。

集体经营性建设用地入市,推动城乡要素流动,搭建了城乡统筹发展新平台,为一批符合产业政策的工商业项目搭建了土地平台,解决了发展空间,激活了民间资本,为银行资金找到了空间,促进了经济转型升级,活跃了农村市场。

而且,首批6宗土地入市收取的土地增值收益调节金,将统筹用于农村基础设施和公益设施建设,有助于推动城乡基本公共服务均等化。

从首批6宗土地入市的结果来看,即使在当前经济下行压力加大的形势下,集体经营性建设用地入市仍然展现出较大潜力。

董祚继认为,破除二元机构后,农村土地资产价值将得到显化。中国农业银行德清分行分析称,仅德清县一地,未来可入市集体建设用地总资产多达35亿元,按照6折额度贷款计,可新增20亿元贷款规模。

2015年底,北京市国土资源局大兴分局发布集体经营性建设用地使用权出让公告,大兴西红门镇绿隔产业用地集体经营性建设用地使用权挂牌出让。值得注意的是,这是北京首宗农村集体建设用地入市。

本次挂牌出让地块位于大兴区西红门镇,建设面积26700平方米,出让年限40年,起拍价4.5亿元。该宗地以临时“三通一平”(“一平”指除最终可保留及涉及二级开发单位继续使用的地上物外,无其它施工障碍物的场地自然平整。“三通”指通临路、具备临水、临电的接入条件)形式供地,竣工验收前达到“六通一平”(“六通”指通路、通上水、通下水、通电、通讯、通燃气的条件)。

与西红门镇同期挂牌的旧宫镇地块,从初始价来看,属于集体性建设用地的西红门起拍楼面价约为8500元/平方米,旧宫镇地块起拍楼面价1.65万元/平方米,但多位业内人士指出,由于西红门地段稀缺,最终拍出价格,甚至或高于旧宫区域国有建设用地。

董祚继认为,现阶段农村所拥有的存量建设用地多达2.5亿亩,盘活农村资源,激活农村资产,那么农村发展将成为中国经济增长的“下一个风口”。

目前对于试点区域,集体经营性建设用地入市需符合规划、用途管制和依法取得的条件,且开发项目限定于产业地产,对承接合作有较高要求。

3.农地入市的问题首批6宗入市土地中,没有一宗是城中村整治后的土地入市,主要原因是地方政府担心对征地造成冲击,也反映了当前集体土地入市尚面临诸多难题。

一是,农村土地管理基础工作有待加强。

从试点前期工作情况看,地籍工作不实、缺乏合法产权、土地规划滞后三个问题相当突出,影响工作的推进。

二是,入市范围、途径、方式等有待研究规范。

关于入市范围,各地的认识很不一致,有的认为,可入市土地只有现状集体建设用地中符合“两规”的经营性用地;也有认为,可入市土地是在存量集体经营性建设用地总规模控制下,符合“两规”的集体经营性建设用地,包括可直接就地入市的用地和可调整入市的用地;还有的认为,可入市土地在存量集体建设用地总规模控制下,依据“两规”确定的集体经营性建设用地。

关于入市途径,三种入市途径的成本和收益差异悬殊:就地入市成本低,但收益一般也低,利益关系相对易处理;调整入市拆旧和建新两头有成本,如果入市是效益低的工业用途,利益平衡的难度明显增大;城中村整治入市成本高,但收益更高,对现行征地制度的冲击不容轻视。

关于入市方式,考虑到农村市场小微企业居多,政策上应支持多种方式入市;农村集体建设用地产权关系往往十分复杂,采取招拍挂还是协议出让,宜结合实际情况确定,但要根据评估确定出让底价并确保公开透明。

三是土地增值收益调节金收取亟待加强指导。

关于收取比例问题,湄潭和郫县此次的收取比例分别只有12%和15%。收取比例问题不仅关系国家与集体之间的收益分配是否合理,也关系到土地征收等相关工作,收取比例过低,导致入市收益与征地补偿水平严重失衡,势必进一步加大征地困难。

关于收取差额问题,只有德清针对不同区域、不同用途实行差额收取。土地增值收益调节金既承担国家与集体之间的收益合理分配功能,也关系不同用途土地的收益公平分配问题,规划用途不同,土地增值收益差异很大,收取比例若没有适当价差,既有失公平,也可能加剧规划等相关工作的矛盾。

还有调节金用途问题。德清、湄潭、郫县三地的规定有详有略。调节金的收取既然主要依据基础设施建设和土地开发形成的土地增值,就应当按照取之于地、用之于地的原则,尽可能明确用途。

四是集体经济组织内部入市收益管理要未雨绸缪。

入市收益分配是集体土地入市改革的核心问题。三地入市收益分配办法可以说各有特点,但都欠完善,尤其是湄潭的分配办法过于笼统,留下制度漏洞。

入市收益管理问题,三地中郫县对集体经营性建设用地入市收益管理最为详尽,德清只制定了一个入市收益分配管理规定,湄潭更只提出留归集体经济组织的土地收益纳入其集体资产统一管理,亟待细化完善。

五是农村土地制度三项改革需要统筹协调推进。

从首批入市试点情况看,有必要加强“两个统筹协调”。

之一是要统筹协调调查规划。农村中的生产、生活、生态用地,农村建设用地中的经营性用地、公益性用地和农民宅基地,都是一个整体,各业各类用地的规模、结构、布局、时序需要统筹安排、相互协调,否则,将不利于优化用地配置和节约高效用地,也给农村的全局和长远发展留下隐患。

之二是要统筹协调收益分配。与城市各类用地的收益和支出由政府统一支配、统筹使用不同,农村的产业发展用地、基础公益用地、农民宅基地大都分散在不同的集体经济组织和成员之中,因此尤其需要对各项收益进行统筹协调,防止畸轻畸重。

首批入市地块收益,有的已经远远高于征地补偿水平,也明显高于增减挂钩和农村宅基地有偿退出收益,若不及时妥善应对,未来相关改革难免不相互掣肘,影响改革的顺利推进。