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广东省土地利用总体规划(2006-2020年)

发布时间:2016-05-20 关键词: 人均GDP 广东省 宏观调控 土地管理 改革开放

土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件,是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。特制定《广东省土地利用总体规划(2006-2020年)》,细则如下。

第一章  规划背景与形势分析

第一节  规划修编背景分析

一、经济建设取得巨大成就

改革开放以来,广东工业化、城市化持续快速发展,经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就。1996年[ 1996年经济数据来源于《广东统计年鉴2006》,根据2005年价格计算。]广东省GDP为6835亿元,人均GDP为9139元,第一、第二、第三产业在GDP中比例为13.7∶48.4∶37.9,城市化水平为30.4%;2005年广东省GDP达到22367亿元,人均GDP达到24438元,第一、第二、第三产业在GDP中比例是6.2∶50.7∶43.1,城市化水平为60.7%。短短十年间,GDP增长227%,人均GDP增长167%,第二、第三产业分别提高了2.3%、5.2%,城市化水平提高了近一倍。广东的GDP、财政收入、进出口总额等多项经济指标连续多年均位居全国第一,以占全国不到1/50的国土面积,创造了全国约1/8的经济总量、1/7的财政收入,在全国发挥了推动国民经济发展的排头兵作用。

二、资源环境制约日益突出

广东处于改革开放前沿,改革发展和经济社会转型走在全国前面,经济社会发展中资源环境制约尤其是土地资源制约也暴露得比较早、比较突出,集中体现以下四个方面:一是长期以来,资源消耗型与投资驱动型的传统经济增长模式占据主导地位,导致土地资源过度消耗、环境质量下降、资源支撑能力减弱、土地利用总体效益不高;二是人地关系的矛盾日益突出,经济社会发展与资源环境保护的矛盾日趋尖锐;三是经济社会发展迅速,建设用地需求量大,土地供需矛盾突出,土地资源“瓶颈”制约特征明显;四是保护耕地和保障发展难以协调,耕地和基本农田保护压力不断增大。

三、经济社会发展面临转型的关键期

广东三十年来以资源环境为代价的粗放型发展模式已经难以为继,必须寻找新的增长点、新的动力、新的发展模式。当前,以科学发展为统领,立足区域优势,转变发展方式,推动产业结构优化升级,促进经济社会发展全面转型,在全国率先走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展道路,已成为全省上下共识,并付之于实践。

四、现行规划[ 现行规划是指1997年7月开始编制,1999年10月经国务院批准实施的《广东省土地利用总体规划(1997-2010年)》,下同。]指标较早突破

《广东省土地利用总体规划(1997-2010年)》的编制和实施,在保护耕地、促进土地集约利用和保障经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用,确立了以规划为依据进行用途管制的土地管理制度,各级政府按规划用地、管地的意识普遍增强。但由于经济社会快速发展的客观现实和规划编制缺陷等多方面的原因,现行规划确定的2010年的耕地保有量、建设用地总规模指标分别在2000年、2002年被突破。规划指标分解与实际使用情况相差较大,如在现行规划中,珠三角平原区的建设用地增量占全省比例为29.40%,但1996-2005年实际增量却占了全省的74.10%。由此可见,现行规划已严重滞后于经济社会的发展,必须编制新的土地利用总体规划,以加强土地的宏观调控、指导土地资源有序利用、保障经济社会的科学发展。

第二节  土地利用现状与问题分析

一、土地利用现状分析

根据2005年土地利用变更调查数据,全省土地总面积1797.57万公顷(详见表1)。

二、耕地面积减少较多,建设用地增长过快

一些地方政府将土地作为招商引资的主要竞争筹码,导致城镇用地和工业用地无序扩张、用地结构不尽合理。1996-2005年,全省耕地减少30.17万公顷,年均减少3.35万公顷(剔除1996年土地利用变更调查时遗漏变更的8.67万公顷后,实际减少21.50万公顷,年均减少2.39万公顷),减少幅度较大;建设用地面积增加28.97万公顷,年均增加3.22万公顷,增长速度过快。

三、建设用地节约集约水平不高

广东省土地利用节约集约水平虽然在国内居各省份前列,但与发达国家相比差距明显,单位土地产出仅相当于日本的13.33%、韩国的15.38%、德国的18.52%。根据2005年土地利用总体规划前期工作“四查清、四对照”的成果,全省有低效建设用地13.33万公顷,城镇存量土地3.5万公顷。

建设用地节约集约利用水平不高集中体现在农村建设用地上。2005年,全省农村低效用地7.02万公顷(占低效用地总量的53%),人均农村居民点用地面积181平方米/人,超过《村镇规划标准》(GB50188-93)规定的农村居民点人均建设用地50-150平方米的标准。全省各地存在不少“超面积住宅”、“一户多宅”和“空心村”现象。

四、区域土地开发利用强度差距明显

2005年,珠三角平原区的土地开发利用强度(即建设用地规模占区域土地总面积的比例)为15.11%,建设用地规模占全省建设用地总量的48%;粤东沿海区、粤西沿海区、粤西北山区的土地开发利用强度分别是12.14%、10.34%、4.73%,建设用地规模占全省建设用地总量的比例分别为11%、20%、21%。区域之间土地开发利用强度差距明显,建设用地增量长期过度集中于珠三角地区。

第三节  规划面临的挑战与机遇

一、挑战

1、建设用地供需矛盾突出

1996-2005年,广东省建设用地增量年均3.22万公顷,《全国纲要》下达广东省2006-2020年的年均建设用地增量仅1.94万公顷,与历史用地情况相比,建设用地增量规模存在比较大的缺口。如按照土地利用更新调查数据,历史的年均用地量更大,实际可利用的建设用地增量会更少,建设用地供需矛盾更加突出。要实现广东的经济社会发展目标,必须从存量中找增量,采取切实有效措施,提高土地利用效率和效益,走节约集约用地之路。

2、补充耕地任务艰巨

规划期内为实现新增建设占用耕地的“占补平衡”,预计到2010年需新开垦耕地3.67万公顷,2020年需新开垦耕地10.76万公顷,再加上农业结构调整和灾毁引起的耕地减少,要达到全省2020年的耕地保有量目标,预计规划期内需补充耕地13万公顷。但目前全省可开垦的耕地后备资源只有5.33万公顷,远低于规划期间需补充的耕地量,必须寻求补充耕地的新途径和新办法——通过改造低效园地和山坡地,引导农业结构结构调整向不减少耕地的方向发展,以实现规划期末的耕地保有量目标。

二、机遇

1、省委省政府发展战略指明了规划编制的方向

省委省政府《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》,提出大力优化产业结构,构建现代产业体系;提升珠三角,带动东西北地区发展,构建区域城乡互动协调发展新格局;打造宜居城乡、建设美好家园、建设节约集约用地试点示范省的战略目标,为规划修编指明了方向。

2、节约集约用地试点示范省建设丰富了规划实施的手段

相对于广东的经济发展阶段和水平,建设用地利用总体上还比较粗放,尤其是农村建设用地和各类工业园区节约集约利用水平有较大的提升空间。广东有大量的低效园地、山坡地,通过改造可成为质量较好的耕地。2009年2月印发的《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》提出了节约集约用地和拓展用地空间的创新举措,丰富了规划实施的手段,为实现《全国纲要》下达广东省的各项调控指标,落实“双保”(保经济增长、保耕地红线)目标提供了保障。

3、严格土地管理提供了规划实施良好的政策环境

自2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)以来,国土资源部出台了一系列配套政策和文件;《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调要实行“两个最严格制度”,即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度;在广东经济社会发展转型的关键时期,省委省政府提出要以科学发展观统领社会经济发展全局,与国土资源部合作共建“节约集约用地试点示范省”,并相继推出了一系列政策措施,为土地利用总体规划的实施创造了良好的政策环境。

展望未来,广东土地利用与管理的挑战与机遇并存,土地利用总体规划修编要抓住全省全面实践科学发展观的历史机遇,树立世界眼光和战略思维,改革创新,破解难题,解决矛盾,探索土地利用总体规划编制与实施的新思路、新途径、新举措,走出一条节约集约利用资源的新路子,实现保障科学发展与保护资源环境的双赢。

第二章  规划任务、原则与目标

第一节  规划指导思想、任务与原则

一、规划编制的指导思想

以科学发展观和广东省社会经济发展战略为统领,以“十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策为出发点,以保护耕地和基本农田为前提,以保障和促进科学发展为主线,以用地控制指标为约束,以节约集约用地、优化土地利用结构和布局为手段,解放思想,改革创新,切实转变粗放的用地方式,既要为经济又好又快发展提供用地支撑和服务,又要认真贯彻落实建设资源节约型、环境友好型社会的要求,促进经济社会与环境的全面、协调与可持续发展。

二、规划编制的主要任务

1、立足破解保护资源与保障发展的难题,统筹土地利用与经济社会发展,合理调控各类用地总量、结构、布局和时序,推动产业结构优化升级,促进经济发展方式的根本转变和经济社会全面协调可持续发展。

2、严格落实《全国纲要》下达的耕地和基本农田面积等各项调控目标,科学分解,层层落实。开展土地利用重大工程建设,加强基础设施和重大项目用地保障,促进规划目标的实现。

3、严格控制建设占用耕地,加大补充耕地力度,加强基本农田保护和质量建设;从严控制建设用地规模,控制建设用地的低效扩张,建立节约集约用地激励与约束相结合的新机制,提高土地利用效率。

4、加强土地利用区域调控,促进区域协调发展,促进形成城乡经济、社会一体化的发展新格局。强化土地利用空间管制,优先安排国土生态屏障用地,加强生态环境建设。

5、强化省级规划对下级规划的约束和控制,建立全省土地利用规划数据库,改进完善规划编制和修改的方式与程序,加强规划实施与监管,制定配套政策与措施,确保规划顺利实施。

三、规划编制的主要原则

1、严格保护耕地和基本农田

严格保护耕地,加强基本农田建设,改造中低产田,提高耕地质量,实现耕地保有量和基本农田保护任务。创新耕地和基本农田保护机制,加大耕地保护的经济补偿力度,提高农民保护耕地的主动性,保障国家粮食安全,维护社会稳定。

2、节约集约利用土地

通过观念创新、机制创新、手段创新,出台相关政策、措施和标准,加大存量建设用地的盘活力度,促进废弃地、空闲地的开发利用,推进“三旧”(旧城镇、旧厂房、旧村庄)等低效建设用地改造,充分挖掘现有建设用地潜力,实现从存量要增量,集约高效利用土地的目标。

3、统筹协调各业和各区域土地利用

严格控制城乡建设用地规模,统筹安排各业用地,保障重大建设项目和民生工程用地,优化土地利用结构和布局;统筹安排各区域用地,促进珠三角平原区、粤东粤西沿海区和粤西北山区的协调发展,加快实现全省基本公共服务均等化。

4、强化土地利用空间管制

继续落实土地用途管制,强化土地利用的空间管制,加强对生态敏感区域及城乡建设用地扩展边界的管制,协调土地开发利用和生态保护的关系,促进经济社会与环境的全面、协调与可持续发展。

第二节  土地利用总体目标

通过规划的有效实施,促进广东“面向世界,服务全国,作为提升我国国际竞争力的主力省,探索科学发展模式的试验区,发展中国特色社会主义的先行地”战略目标的实现,保障和促进广东经济社会的科学发展;通过土地的节约、集约、有序、高效利用,更好地保护资源与环境,构建区域城乡一体化新格局,建设广东美好家园。规划期内要达到以下具体目标:

一、耕地保有量和基本农田保护目标

——到2020年全省耕地保有量不少于290.87万公顷,规划期内基本农田面积为255.60万公顷。规划期内,确保基本农田用途不改变、数量不减少、质量有提高。

——积极推进土地整理复垦开发,加大补充耕地力度。到2020年全省实现补充耕地13万公顷以上。其中,到2010年通过改造坡度25°以下的园地、山坡地补充耕地10.68万公顷,到2020年土地复垦补充耕地2.44万公顷,确保全省耕地占补平衡和耕地保有量目标的实现。

——保护优质耕地,提高耕地生产能力。到2012年,计划投入80亿元,建设标准农田33.8万公顷,提高耕地的农业生产条件和抵御自然灾害的能力,使耕地产出率和生产效益明显提高。

二、用地结构与布局调整目标

——统筹安排城乡用地。农村居民点用地在城乡用地中的比重由2005年的50%下降到2020年的40%。城镇工矿用地在建设用地中的比重由2005年的39%提高到2020年的46%。

——促进区域协调发展。珠三角平原区建设用地增量规模占全省比重由1996-2005年的74.1%降到2006-2020年的47.46%,以促进珠三角地区产业的升级和转移。粤东粤西沿海区、粤西北山区建设用地增量规模在全省的比例则分别提高7.18%、5.59%、13.87%,为区域协调发展创造条件。

——推进农业结构优化调整。通过开展耕地保护责任目标考核、实行耕地保护经济补偿、允许耕地指标有偿转让等行政、经济、市场手段引导农业结构向有利于耕地保护的方向调整,重点推动园地、山坡地改造为耕地。同时,立足省情,促进传统优势农业——渔业的平稳发展。到2010年,渔业用地面积达到39.85万公顷;到2020年,渔业用地面积达到40.5万公顷。

三、节约集约用地目标

——单位建设用地二、三产业增加值年均提高12%,其中2006—2010年年均提高16%以上,节约集约用地水平明显提高。

——严格控制城镇工矿用地无序扩张,规划期内人均城镇工矿用地由2005年的119平方米/人降低到2020年的118平方米/人。

——深入挖潜、盘活现有存量土地。到2020年,减少农村居民点用地4.3万公顷以上,改造“三旧”用地3.93万公顷以上。

——积极开展未利用地的调查和评价工作,做好专题规划,把开发未利用地作为落实耕地占补平衡、确保生态建设用地和增加建设用地的有益补充。到2020年开发未利用地作为建设用地5.4万公顷以上。

第三节  土地利用主要调控指标

一、主要调控指标

根据《全国纲要》下达指标并结合广东省的实际情况,确定2010年和2020年广东省的土地利用主要调控指标(见表2),分为约束性指标和预期性指标。

各项指标分解落实到各地级以上市(见附表),作为市、县、乡级土地利用总体规划编制的主要指标依据:下一级土地利用总体规划确定的各项约束性指标必须与上一级土地利用总体规划的下达指标衔接;县级土地利用总体规划必须建立符合标准的土地利用规划数据库并通过省级检查验收,以确保耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等约束性指标得到严格落实。

二、关键调控指标

1、耕地与基本农田

2010年、2020年耕地保有量分别为291.40万公顷、290.87万公顷,分别较2005年减少3.87万公顷和4.40万公顷。

规划期内,基本农田保护面积为255.60万公顷,占2020年耕地保有量的87.87%,较基期基本农田面积284.67万公顷减少29.07万公顷。

2、建设用地

2006-2020年建设用地总规模净增29.07万公顷。其中,2006-2010年净增11.08万公顷,年均2.22万公顷;2011-2020年净增17.99万公顷,年均1.80万公顷。

2006-2020年城乡建设用地净增20.42万公顷,其中,2006-2010年为8.12万公顷,2011-2020年为12.30万公顷。

2006-2020年城镇工矿用地净增24.72万公顷,其中,2006-2010年为8.42万公顷,2011-2020年为16.30万公顷。

3、新增建设占用耕地

2006-2020年,新增建设用地29.08万公顷[ 建设用地总规模净增量是规划期末建设用地总规模与基期的差值,由于建设用地中存在着复垦、复绿等土地活动,因此建设用地总规模新增量略大于净增量。],新增建设占用耕地为10.76万公顷;其中,2006-2010年,新增建设用地11.33万公顷,占用耕地控制在3.67万公顷以内。确保补充等量的耕地,实现耕地占补平衡。

4、人均城镇工矿用地

在建设用地总规模净增29.07万公顷、城镇工矿用地净增24.72万公顷的前提下,维持人均城镇工矿用地面积基本稳定甚至略有下降,到2020年,人均城镇工矿用地面积不高于118平方米/人。

三、土地利用结构调整

根据上述调控指标,结合其他地类历年变化的实际情况,编制用地结构调整方案,形成2010年和2020年的全省土地利用结构(见表3):农用地占土地总面积比例略有提高,由2005年的83.12%分别调整到2010年、2020年的83.18%、83.43%;建设用地占土地总面积比例有所增加,由2005年的9.54%提高到2010年的10.16%、2020年的11.16%;未利用地占土地总面积比例有所下降,由2005年的7.34%调整到2010年的6.66%、2020年的5.41%。

第三章  严格保护耕地和基本农田

为实现全省的耕地保护目标,将耕地保有量、基本农田面积、近期新增建设占用耕地及补充耕地任务等指标分解落实到21个地级以上市(详见附表1、3)。各级土地利用总体规划必须逐级予以落实,同时严格控制新增建设占用耕地,建立耕地和基本农田保护的经济补偿机制,加大补充耕地力度。

第一节  落实耕地和基本农田保护任务

1、各级人民政府作为主要责任主体,对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积负总责。政府主要领导为第一责任人,分管领导为直接责任人。上级政府对执行情况进行年度考核问责,建立奖惩机制,逐步形成地方政府主导,国土资源部门牵头,各相关部门同心协力、齐抓共管的耕地保护共同责任制度。

2、稳定基本农田布局,严禁借规划修编之际随意调整基本农田面积、布局。集中连片、有良好水利和水土保持设施的耕地,交通沿线、城镇工矿、集镇村庄周边的耕地,水田、水浇地等高等别耕地,应当优先划为基本农田。

3、通过县级土地利用规划数据库的检查验收,确保规划图上耕地保有量、基本农田面积不小于上级规划下达的指标;新划为基本农田的土地现状应当为耕地;调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前,调整后的基本农田中带K地类[ 带K地类是指自2000年1月1日始,除生态退耕以外,在农业结构调整中将耕地改为园地、林地、牧草地及其它农用地的,如果未破坏其耕作层,该地类在土地利用变更调查时加K表示,称为可调整为耕地的地类,并将其视同为耕地进行管理。]的比重应当有所降低,调整后的基本农田集中连片程度应该有所提高,确保耕地保有量和基本农田保护任务落到实地。

4、切实做好基本农田保护区的划定和建档工作。建立健全基本农田保护区的基础图件和档案,设置保护标识,层层签订保护责任书,将基本农田全部落实到地块和农户,做到图、表、地块和责任人相对应。

第二节  严格控制新增建设占用耕地

1、严格控制新增建设占用耕地规模。到2010年全省新增建设占用耕地规模不超过3.67万公顷;到2020年,全省新增建设占用耕地规模不超过10.76万公顷。据此确定各地级以上市新增建设占用耕地的面积,并在下达各地级以上市的土地利用年度计划中予以体现。

2、建设项目选址必须以不占或少占耕地为基本原则,并尽量避让基本农田,确需占用耕地的,应尽量占用等级较低的耕地。新增建设占用带K地类,应依法补充耕地。除国家政策特殊支持的项目外,没有实现建设项目占用耕地“先补后占”、“占一补一”的,一律不予审批。

第三节  拓宽补充耕地途径,加大补充耕地力度

1、对全省的耕地后备资源进行调查,将其统一纳入耕地后备资源项目库。在此基础上,编制土地整理复垦开发专项规划,制定补充耕地计划,为完成补充耕地任务,实现耕地保有量目标提供科学依据。

2、完善易地补充、保护耕地和基本农田制度。有条件的地区可先行开发补充耕地,验收合格后有偿转让,用于省内的耕地占补平衡;利用信息化技术,建立省级耕地占补平衡台帐及补充耕地管理信息系统,加强对耕地占补平衡及补充耕地任务的统筹管理。

3、研究探索采用政府出资、公司运作的模式和引入社会资金等多种方式进行土地整理复垦开发。按政策规定从用于农业开发的土地出让金、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费中安排资金,集中用于土地整理复垦开发,提高资金使用效益。

4、充分利用市场机制,补充耕地项目可借鉴经营性房地产用地投放模式,定期、定量选择项目向社会公开招标。耕地开垦由全程管理改为两头管理,相关行政主管部门只负责项目的立项和补充耕地验收。经验收合格后的新增耕地划入补充耕地储备库,可在土地市场公开交易。

5、加强土地复垦。到2020年全省土地复垦补充耕地2.44万公顷(见表4),其中旧城镇复垦可增加耕地0.5万公顷;旧厂房复垦增加耕地0.9万公顷;旧村庄复垦增加耕地0.71万公顷;其他低效建设用地经复垦增加耕地0.3万公顷。