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土地政策参与宏观调控过程中有哪些法律的缺失?

发布时间:2016-05-23 关键词: 国土资源部 建设部 土地供应 城市规划 宏观调控

土地政策参与宏观调控过程中有哪些法律的缺失?总结起来,主要体现在以下三个方面:

土地政策参与宏观调控过程中有哪些法律的缺失?

一、土地规划缺乏法律地位

土地政策参与宏观调控的主要内容是土地供应的总量和结构,并需要通过土地规划进行具体落实,但目前我国许多土地规划由于规划体制的不完善以及规划内容存在的问题无法实施,导致调控效果无法真正实现。 

我国规划体制的不完善主要体现在许多规划之间存在难以协调的冲突,其中城市规划与土地规划最为密切且最易产生冲突,而最突出的问题就是城市用地规模与保护耕地存在的不协调矛盾无法调和。在行政上,由于做出这两个规划的部门,分属国土资源部和建设部管理,造成了协调的困难;在法律上,虽然现行《土地管理法》指出“城市规划在用地上要与土地利用总体规划协调”,但没有指出具体协调的方法和手段,也处于无法可依的状况。 

土地规划内容上存在的问题主要包括,土地供应与土地规划的内容出现脱节, 以及长远战略性的不足。由于许多地方以当地经济发展需要用地的数量为标准制定土地供应计划,就造成了与受上一级土地利用规划限制而编制的土地规划内容相脱节,而且许多地方的土地供应计划目前只是年度计划,缺乏与长期、中期和年度计划相结合的完整序列。就土地规划而言,它是对土地合理利用的安排,要求对土地的需求进行合理的预测,这就需要在全球化、区域化的背景下仔细研究规划区域的产业发展、土地总需求变动规律,以大区域的观点和长远的战略眼光,考虑与周围区域资源互补、产业互补的问题,而这正是目前我国土地规划所欠缺的——仅考虑本区域、眼前的利益和需求的规划屡见不鲜,最后常常导致重复建设、土地利用效率低下的现象。 

《全国土地利用总体规划纲要( 1997~2010)》这部历时10年,耗资10亿元的规划,是我国确立土地用途管制制度后第一轮土地利用总体规划,然而,虽然该纲要在加强土地宏观管理、严格保护耕地、促进土地集约合理利用方面,起到了一定作用,但总体上实施的效果却并不理想,甚至可以说是十分糟糕。首先,未达到规划年限,许多地方的指标已经用完;其次,挑战规划严肃性的乱设同区以及随意扩大建设用地规模等行为频频出现;最后,随意修改或根本不执行规划的行为也并不少见,土地利用规划已经名存实亡。

二、地方政府行为缺乏严格的法律约束机制

在市场经济中,所有市场主体的行为,都应受到法律的严格规范,但我国地方政府也作为市场主体参与经济,而法律只偏重于规范企业行为,这就造成了约束政府行为的法律严重欠缺。从而使得政府行为缺乏法律约束,成为了除地方政府受利益驱动外,造成目前地方政府的违法违规、扰乱土地市场行为的主要因素。 

政府行为缺乏约束的根源在于监督的主体无法确定,即使有严格的土地管理制度,但在地方上无法确定执法主体,土地法制就不能转变为土地法治,制度也无法很好的实施。作为权力机关的人大可以监督政府,但不能监督党委;作为执法机关的法院、检察院,有权根据土地法、刑法、房地产管理法追究土地违法者法律责任,但由于受同级党委领导,不能追究领导自己的党委领导人和解决行政经费的政府领导人的土地违法行为;作为行政监督的监察厅局、国土资源厅局,可以依据相关条例监督行政土地违法行为,但由于也受同级党委、政府的领导,不能有效地监督给自己“位子”、经费的“相关者”的土地违法行为。另外,虽然有公众监督作为约束政府行为的另一途径,但由于政府部门没有完全公开土地供应方面的信息,也就无从发挥作用。 

由于约束政府行为的法律机制没有建立,约束的主体和渠道也无法明确,导致地方政府可以无所顾忌的利用手中职权,肆意滥占土地、暴力圈地,通过对土地的暗箱操作中饱私囊的现象也常有发生。 

三、土地收益分配和监督缺乏法律基础

土地收益分配和监督机制的不完善,是导致地方政府敢于冒着违背中央政策的风险去追逐土地收益,最终造成当前地方政府开发的盲目性和以低成本供应土地吸引投资做法的主要原因,其主要包括中央和地方政府对土地收益的分配不尽合理、征地补偿机制不完善以及中央对地方监督机制不健全。 

由于机制的不完善,使得许多地方政府对于中央的土地政策执行并不认真,甚至阳奉阴违。现行土地管理法规定,新增建设用地的土地有偿使用费,30%上缴中央财政,70%留给有关地方人民政府,专项用于耕地开发。但事实上,这70%的有偿使用费,往往被地方政府挪作他用。 
根据浙江省一项调查显示,被征土地收益分配格局大致为:地方政府占20%~30%,企业占40%~50%,村级组织占30%,农民仅占5%~10%。可见通过土地征用和出让,地方政府可获得巨大的可支配收益,这巨大的利益也是驱动地方政府无视土地政策的主要因素。 

正是由于缺乏法律约束的收益分配和监督机制,导致在巨大利益的驱动下,地方政府敢于频频违反土地政策,造成了土地调控的混乱。