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浅析:城乡建设用地增减挂钩收益返还

发布时间:2016-05-27 关键词: 土地出让 收益 搬迁 成本 贷款

城乡建设用地增减挂钩收益是指将增减挂钩节余指标调剂到城镇使用所获得的收益。现阶段,这部分收益大都专项用于整治村庄的搬迁农民建设新居、农村基础设施建设、拆旧区复垦等,是当前工业反哺农业、城市支持农村重要的资金来源。然而实践中,增减挂钩收益的界定、返还还存在一些问题,须进一步完善。

城乡建设用地增减挂钩

增减挂钩收益返还遇到的难题

将增减挂钩收益界定为“使用增减挂钩指标的土地出让净收益”存在一定的问题。

一方面,土地出让纯收益中包含政府基础设施投入、地块位置等其他因素导致的土地升值,相应因素必然要分享部分权益,特别是政府要用来偿还基础设施投入资金(大部分是贷款),如果全部返还到农村,会造成政府基础设施投入资金链断裂,影响发展。

另一方面,增减挂钩收益应该包含使用增减挂钩指标用地项目产生的一定比例的税收收益。如果没有增减挂钩指标,项目无法落地,财政收入无从谈起。

指标投向对增减挂钩收益存在影响。目前用地指标体系大体可以分为两类:

是年度新增建设用地计划指标,是无偿的,只需付出占补平衡指标成本即可使用,成本相对较低;

二是以增减挂钩为主体的整治挖潜指标,需要拆迁复垦安置和收益返还,成本相对较高。地方政府为追求土地出让收益最大化,必然会尽量将计划指标用于收益高的经营性用地,增减挂钩指标用于收益低的工矿仓储用地,减少返还的土地收益,加之一些地方仍然存在工业用地零地价或者出让金减免的情况,返给项目区的就更少了。

增减挂钩项目区农民能否“不掏钱住新房”不应成为立项的先决条件。国土资发〔2011〕224号文件规定“农民新居和新村基础设施、公益事业建设所需资金,不得增加农民负担,主要应由增减挂钩指标调剂使用的收益平衡”,这意味着农民可以“不掏钱住新房”。这项政策的初衷主要是为了防止个别地方强制推动增减挂钩,增加农民负担,但是绝对化的要求增减挂钩收益承担社区建设的所有费用,显然会导致部分增减挂钩项目无法立项实施。具体原因有以下两点:

1.增减挂钩与政策目标之间的关系定位有别。政策目标定位在农村住房建设改造上,如新农村建设、中央制定扶贫易地搬迁等刚性考核目标等,那么增减挂钩收益是否能够平衡农民新居和新村基础设施、公益事业建设所需资金,不应作为项目立项的必备条件。

2.群众改善居住条件的强烈诉求并不要求挂钩收益完全平衡建设成本。对于增减挂钩收益难以平衡新村建设成本的地方,也存在群众改善居住条件愿望较强烈、愿意承担部分建设成本的情况。主要原因是自农村宅基地管理收紧以来,农民新建住宅需求不断积累,增减挂钩政策既可以解决建房的用地,又可以解决大部分的建房资金,因此负担部分建房资金农民是可以接受的。还有部分村庄经济条件较好,或者存在社会资本进入参与改造的情况,即使增减挂钩收益难以平衡,也不应影响项目立项。

总之,增减挂钩收益是否能够平衡新居建设成本,不应该成为项目立项的先决条件,而是要彻底征求拟申报村庄的农民意见,以群众的意见作为立项与否的出发点和落脚点。

城乡建设用地增减挂钩

关于增减挂钩收益返还的建议

其一,根据地方经济发展水平的不同,将增减挂钩收益返还方式分为两种情况,即收益分享模式和按需分配模式。

收益分享模式主要针对东部经济发达地区。目前东部地区年度计划指标正在日益收紧,土地收益高于安置拆迁的成本,项目区群众可以参与收益的方式分享挂钩收益。增减挂钩收益的公式为:增减挂钩收益=土地出让净收益(1-政府基础设施投入系数)+使用增减挂钩指标用地项目产生的税收收益×增减挂钩税收系数。农民分享的收益要比单纯的土地出让净收益高。

按需分配模式主要针对经济欠发达地区,增减挂钩收益低于安置补偿成本,可以采取政府财政兜底投入的方式,确保安置补偿的顺利进行。其中对于群众有一定负担能力和改造意愿强烈的村庄,可以采取群众负担一定安置补偿资金的方式进行。该种模式可以采取以县为单位统一补偿标准的方式进行。这样就避免了增减挂钩项目村庄因为户均占地、房屋新旧程度、安置方式等因素的差异以及指标投向的不同而产生攀比的现象。

其二,建议出台用地指标的约束性规定,让经营性用地必须优先使用增减挂钩指标,计划指标优先用于没有收益的公益设施建设。逐步减少或者取消计划指标分配,既可以减少日益紧张的占补平衡压力,又可以督促地方政府加大增减挂钩投入,提高增减挂钩指标收益。

其三,建议具备条件的地方参照地票的方式,将宅基地复垦为耕地,产生的用地指标收益返还原宅基地所有人,用于进城投资或者购房等需要。即把原来以村庄(或者连片住宅)为单位的增减挂钩项目立项,缩减到以宅基地为单位的微型项目,政府向宅基地所有者购买宅基地的使用权。一旦购买的宅基地集中连片,即可复垦成耕地,这样一来,也降低了单户复垦成本。同时,为了降低政府资金压力,可参照地票的方式,将资金尽快回笼,形成良性循环。建议该政策与进城农民自愿有偿流转土地承包经营权等政策相配套执行。

其四,政府要制定新农村建设发展规划,建立可持续的农村住房建设刚性投入机制,从而充分发挥增减挂钩政策的作用,推进新农村建设。