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政府主导型土地收购储备模式详解

发布时间:2016-05-31 关键词: 土地储备 杭州市 使用权 市政府 机构

以杭州市为例介绍政府主导型土地收购储备模式。杭州市土地储备中心成立于1997年8月,是全国第二家土地储备机构;1997年10月杭州市政府发布了《关于建立杭州市土地储备机制的通知》,开始着手建立土地储备制度;1999年3月10 日杭州市率先以人民政府137号市长令颁布了《杭州市土地储备实施办法》,这是我国第一部正式出台的关于土地储备的政府规章,它从“土地使用权收购储备、储备土地前期开发利用、储备土地使用权预出让、储备中心资金运作管理”等方面对具体实施土地储备工作做了较为完善的规定,迈出了城市政府探索如何规范、有效地运用土地储备工具的重要一步。 

政府主导型土地收购储备模式详解

该市明文规定,杭州市区范围内所有需要盘活的土地都要纳入土地储备体系, 由政府垄断收购和储备,并经土地储备中心开发后统一向市场提供,其他任何单位、个人都不能收购土地,也不能供应土地,划拨土地使用者也不能通过补办出让手续的方式自行转让土地使用权。不仅如此,市土地储备中心代表政府依法收购土地还具有强制性,在土地收购的众多方面政府都出台了统一的规定,基本上没有给土地使用者讨价还价的机会。市场上的土地全部由土地储备中心提供,政府通过抓统一收购权、统一批发权实现了政府对土地市场的高度控制。杭州土地储备制度供应储备土地的方式分招标拍卖和协议两种,市区三级地段以内的储备土地使用权用于房地产开发或经营性质项目建设的,应通过招标拍卖方式确定开发单位,其他储备土地使用权可以通过招标拍卖方式确定开发单位,也可通过协议方式约定开发单位。1999年6月,国土资源部内部通报转发《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》,并向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验。 

该运作模式在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能,实现行政主导与市场运作有效结合。土地收购储备机构设置采用双结构模式,即成立城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心,实行分层次两级管理的组织模式,在杭州市土地收购储备管理委员会的领导和监督下,市土地收购储备中心代表政府实施土地收购、储备、出让前期准备工作。杭州市土地收购储备委员会是市政府土地储备体系的决策机构,主要职责是研究制定有关土地收购、储备和出让的政策规章,协调各部门的关系,落实资金,确定年度计划及审查计划执行和资金运作情况、监控国有土地资产运作等;土地储备中心是土地储备体系的执行机构,隶属于市土地管理局,是非营利性事业单位,职责是根据委员会制定的收购计划适时进行土地收购,根据规划及市场需求储备土地,经营管理依法收回的违法用地并纳人土地储备体系,多渠道筹措资金,以及储备土地的前期开发、投放市场的准备工作等。 

杭州的土地储备模式对城市发展起到了重要作用,其最突出的优势在于土地储备委员会作为决策层充分研究各项政策,能有效协调各部门关系,对土地储备机构起到领导和监督的作用,而土地储备机构作为具体实施的单位,更能起到连接政府和土地市场的桥梁作用。此外,杭州模式全面落实了政府供应土地的总量控制,真正使土地统一管理政策落到实处,弥补了城市土地管理中对城市存量土地管理和对划拨土地人市总量控制的缺口。同时,还起到有效调控土地市场供求功能,成为政府宏观调控土地市场的重要政策工具之一。 

这种模式同时也存在一些缺陷:一方面,其成为了城市房价飙升的助推器。杭州市政府实行“不饱和”供地政策,始终保持开发商的所谓“饥饿感”,使得自1999年杭州市土地储备中心第一次招标拍卖土地后,杭州的楼市就开始了房价不断攀升的格局,其房价甚至一度高居全国第一。尽管土地储备制度使杭州的相关财政收入以每年56%的比例递增,近年来,杭州房价过高已造成浙江投资大量向外转移,影响了本地产业的发展。另一方面,这种模式要求规定范围内所有的土地进入土地市场都必须由土地储备机构预先取得,再由土地储备机构提供给市场,这种规定由于缺乏法律门槛而广受质疑,而且由于收购的规模过大将带来严重的资金压力,将影响制度目标的实现。