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解决土地权属争议的原则步骤与方案

发布时间:2016-06-02 关键词: 市场经济 宅基地 基本原则 管理法 经营权

在以土地承包经营权流转、集体经营性建设用地入市、农村宅基地有偿退出等为核心内容的农村土地制度市场化改革提速的背景下,加快农村土地确权,集中化解长期积压、积累并可能激化的产权矛盾纠纷,是深化农村改革、夯实市场经济发展基础的需要。根据我国土地及房屋财产权属争议、制度建设状况以及农村土地制度改革进展等实际情况,笔者提出处理土地权属争议的基本原则、推进步骤和实施方案。

解决土地权属争议的原则步骤与方案

基本原则

尊重历史。一是尊重历史上的制度规范。我国的土地权属历来由法律和政策共同调整,制度构成复杂且多变。推进权属争议处理,首先要尊重历史上不同阶段、不同部门发布的不同规定,这不仅是容易被接受的,也是符合“法不溯及既往”基本法治原则的。比如宅基地的“一户多宅”问题,不能以1998年《土地管理法》确定的“一户一宅”为标准搞绝对的“一刀切”,因为在1998年之前并没有这一要求。现在处置历史上不同阶段形成的“一户多宅”,应当尊重不同时期的不同规定。再如:禁止城市(镇)居民取得或受让宅基地是在上个世纪90年代之后,实践中城市(镇)居民拥有宅基地的情况比较复杂,也应根据不同阶段的不同规定区别对待。

二是尊重历史上部分人的正当、合理需求。在我国的一些地方,之所以未经审批的违法违规宅基地大量存在,与这些地方在建设用地指标限制背景下多年停止审批宅基地不无关系。对于此类因为制度设计或者执行不当造成的“被动”违法违规,要和不具正当性违法违规区别开来。

面对现实。一是要面对土地权属争议规模巨大、程度激烈,且在各类相关财产权利加速确权和登记过程中集中爆发的现实。在以土地为核心的权属领域,违法违规建设、使用、流转等行为长期存在,纠纷矛盾累积量大面广,这是土地房屋确权与统一登记不得不面对的现实。土地权属争议解决机制建设,必须考虑到解决权属争议的艰巨性、长期性和阶段性特征,既要设计出常态化方案,也要准备好短期过渡措施。

二是要面对法律依据不足、且短期内难以到位的现实。解决土地权属争议的实体和程序规则,尤其是法律不足是当前制约土地确权和化解权属矛盾的主要因素。囿于目前的立法体制和规划,这一问题不会很快得到解决。因此,不能指望解决权属争议的一揽子法律制度一步到位。但土地确权的实践不能停,也停不下来。面对这种局面,可行的办法是运用法治思维和方式,按照法律的精神和原则出台针对性的政策性指导意见,以适当弥补法律制度缺乏的不足,并利用村民自治及多元化纠纷解决机制集中处置权属争议。

三是要面对农村村民自治机制不健全的现实。农村自治尤其是农村集体经济自治组织不健全、制度不完善。一些村组存在强势群体控制等问题。土地权属争议的解决涉及重大利益和复杂的法律政策,如果没有原则、没有底线地将疑难杂症推给所谓的村民自治,可能会制造更多、更大的问题。

汲取经验。一是汲取地方在土地确权登记、化解权属争议实践中积累的经验。在近年来的农村土地承包经营权确权及农村土地制度改革推进过程中,一些地方大胆探索,积累了宝贵的经验。如海南省海口市琼山区云龙镇、湖北省夷陵区推行的“六权”确权,成都市在农村土地确权方面探索出的以村民议事会、监事会等为核心的村民自治,以及浙江、福建等地在推进宅基地确权方面做出的有益探索。各地探索取得的经验难能可贵,应当及时总结提炼,适时推广,提高确权质量。

二是汲取域外的有益经验。比如我国台湾地区《土地法》第61条规定:“在办理土地总登记期间,当地司法机关应设专庭,受理土地权利诉讼案件,并应速予审判。”在土地总登记这一特殊时期,设立专庭并从速审判土地权利诉讼案件,这对于我国目前进行的类似于土地总登记的土地确权不无借鉴意义。

统筹协调。一是要将土地权属争议的解决和正在进行的各类土地确权、土地制度改革及土地统一登记实践协调起来。目前,农村各类土地确权、农村土地制度改革试点及土地统一登记正在全国范围内开展。这三项工作都将激起过去沉淀多年的潜在权属纠纷,使其集中凸显,从而增加权属争议解决的难度。但也应当看到,这三项工作也为集中化解各类产权纠纷带来了难得的机遇。因此,应当把握好时代的阶段性特征和改革的节奏,处理好过渡期和常态的关系,把这三项工作的推进与土地权属纠纷的解决统筹协调好,准确研判权属纠纷规模、类型,把控好解决权属纠纷的节奏,为建立土地权属争议解决常态机制的建立打下良好基础。

二是要统筹处理好纵横两大关系。1.在纵向方面,协调好中央顶层设计、地方指导监督和村民充分自治的关系。中央层面要强化顶层设计,尤其是最高立法、行政和司法机关,必须加快制度建设步伐,尽快消除制度摩擦与矛盾,及时回应各地确权实践中已经梳理出的一些共性问题,即使法律一时无法到位,也要通过出台规范性文件或者释法释政,为地方推进土地确权指明方向,减少不必要的责任风险。地方层面应强力推动,保证土地确权所需要的人、财、物,为基层民主治理营造环境、奠定基础、扫除障碍。此外还要充分发挥基层民主治理的作用。应当借鉴成都建立起的村民议事会、监事会等自治机制,在坚守自治范围、健全自治组织、遵循正当程序的基础上,通过自治组织化解纠纷、推进土地确权工作。

2.在横向方面,要处理好立法、行政和司法的关系。在一个法治社会,司法是权利救济、化解社会矛盾的主要渠道和最终渠道,调解、村民自治、仲裁等途径化解土地权属纠纷的效果,最终要通过司法审判予以检验。如果我们的确权和权属纠纷解决实践经不起司法的考验,将会引发复杂的社会矛盾。因此,在土地确权和化解相关权属争议的过程中,要处理好行政和司法的关系,要以司法的尺度衡量行政和村民自治。

依法依规。一是要遵守法律法规和政策的明确规定,守住制度底线。在土地确权和争议处理实践中,一些地方提出三条基本原则,即有法律法规政策的,按法律法规政策办;法律法规政策没有明确规定的,由村民民主协商解决;法律法规政策没有明确规定,协商又一时不能达成一致的个别问题,可以先放一放,待协商一致后再进行确权登记。这三条原则所体现的就是依法依规原则,就是强调在权属争议解决中必须守住制度底线。

二是要按照法治的精神,原则推动、指导土地权属争议的解决。我国土地领域立法空白多,至今没有规范土地权利的《土地法》。相对于变动不居的土地改革实践而言,权属及争议解决制度短缺严重,加之土地制度矛盾冲突现象突出,给预防、化解权属争议带来了不小困难,这种情况应按照法治的原则、精神、方式来推动权属争议解决。

推进步骤

土地权属争议解决机制建设分2020年前后两个阶段进行。2020年之前为过渡阶段,这一阶段制度建设的主要任务是服从、服务于土地确权、统一登记和土地制度改革的实践需要,以低层次的行政法规、规章和规范性文件为主,同时加快常态法律法规的研究、制定。2020年之后为常态化阶段。这一阶段的主要特征是土地权属争议的实体、程序法律逐步健全,制度构成中法律成为主体,解决方式中诉讼成为主渠道。设计以上前后衔接的两大阶段,主要的考虑有:

正在进行的农村土地确权和统一登记及相关制度改革将在2020年取得阶段性成果。按照目前的改革部署,农村土地承包经营权确权在2017年底基本完成,随之土地承包经营权确权登记工作纳入土地统一登记体系。农村土地制度改革试点也将于2017年底结束,之后,将总结推广试点经验,开启全国的农村土地制度改革,同时,相应的制度建设也将加快进度。考虑到上述重要工作都将于2017年底基本告一段落,以2020年为界划分过渡期和常态化阶段,是有现实可行性的。这也意味着在2020年之后,中国社会将进入法治常态化的新时期。因此,土地权属争议解决过渡期设定的最晚时间界点只能是2020年。

土地权属纠纷存量过大,随着确权、统一登记和制度改革的推进将集中爆发,并有可能引发增量的快速增加。 解决如此庞大且复杂的权属纠纷,常规的力量和渠道显然力不从心,必须综合运用立法、行政、司法,中央、地方和村民自治等各种力量、各种渠道一起发力。同时,由于目前在土地权属和争议解决方面的立法欠账太多,而要成功补上这一课,要通过公开民主程序反复讨论、凝聚共识。可以说,成熟、稳定的法律制度必须通过下位法律、政策等的升级换代实现。

实施方案

在过渡期,重点做好以下几个方面的工作:

一是加快过渡期应急制度建设。应对目前土地承包经营权、宅基地使用权以及土地统一登记过程中急需的制度空缺问题,立法或修法显然不是理想的选项,可行的途径是通过制定国务院规范性文件、行政法规、规章或部委规范性文件,解决目前农村土地房屋权属以及农村集体经济组织成员身份界定、 “一户一宅”之“户”的标准、村民自治规则等具体实践问题。

二是推动建立土地确权登记专家咨询委员会和土地及相关产权法庭。土地确权、纠纷解决和统一登记,须要解决的疑难杂症不少,而这在现有的分割管理体制下,仅仅依靠农业主管部门、国土主管部门或者相关登记机构的力量是无法有效解决的。土地及相关财产权属问题的综合性、统一登记的复杂性要求在跨领域、跨行业的更为广阔的平台上讨论问题、研究对策。这就要求借鉴国土部门疑难问题会审制度和建设部门房地产登记审核委员会审核制度的经验,在县级以上土地管理部门分别成立土地确权登记专家咨询委员会,及时研究解决确权登记过程中的疑难问题,并对土地权属界定及争议解决制度建设提出咨询建议。同时,为了应对过渡期大量土地权属诉讼审理的需要,提高审理的效率,借鉴交通法庭的经验,成立土地及相关产权法庭。

三是研究起草常态法律法规。土地权属争议的解决须要研究制定、修改的法律并不少。须要研究制定的法律包括《土地登记法》、《土地法》、《土地权属争议调解仲裁法》、《农村集体经济组织法》,须要修改的法律包括《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《担保法》等。在过渡期,力争这些法律制定、修改到位。

(作者为国家行政学院法学部教授,民商经济法教研室主任)