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农村土地承包相关法律法规问题辨析

发布时间:2016-06-08 关键词: 农业生产 承包合同 吉林市 当事人 合同法

近几年,随着中央“扶农、惠农”政策的深入实施,广大农民群众从事农业生产的热情高涨,随之而来,大量的涉农土地承包案件出现。此类案件往往具有群体性、敏感性和政策性的特点,以及相关法律法规规定不够详尽等原因,导致审判难度较大。吉林市中级人民法院总结归纳几类常见农村土地承包疑难法律问题并予以解答,供各地学习参考。

农村土地承包相关法律法规问题辨析

一、第二轮土地承包,承包人将自己承包的土地又转包给他人,后因国家政策变化,承包人要求受让人返还承包的土地,但合同未到期,法院该如何处理?另外,如果承包人以转包给受让人的承包费过低而显失公平为由,主张转包合同无效时,法院是否应该立案,如果立案后,法院又该如何处理?

《农村土地承包法》明确规定,国家依法保护农村土地承包关系长期稳定,且第二轮承包合同的期限是30年不变的期限。承包方可以在一定的期限内将部分或者全部土地承包经经营权转包或者出租给第三方。因此,承包人与受让人签订的转包合同如不违反法律其他规定,应为合法有效。根据民法、合同法的相关规定,合同一经成立,对双方当事人即具有法律约束力。非经双方协商一致或因法定事由不得变更和解除。政策变化不是合同解除的法定事由。对于土地承包,承包人以国家政策发生变化为由要求与受让人解除未到期的承包合同,如果受让人同意解除,则可根据双方自愿,解除合同;如双方无法协商一致,应按原承包合同继续履行。

承包人以承包费用过低显失公平为由,主张转包合同无效,如果当事人的起诉符合《民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件,法院应予立案。但根据《合同法》第52条、54条相关规定,首先,显失公平只能引起合同的变更或撤销,而不能引起合同的无效。当事人以此为由主张合同无效,不应予以支持。其次,只有在订立合同时显失公平的或存在重大误解、欺诈、胁迫、乘人之危的情形,从而使承包人违背真实意思而订立的合同才可以依法变更或撤销。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定了关于农村土地承包经营权流转费的约定显失公平情况的处理原则。即“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷,当事人协商变更无法达成一致,且继续履行又显失公平的,人民法院可以根据发生变更的客观情况,按照公平原则处理。”近年,随着农业减免、农业补贴政策的贯彻落实,按照以前签订的承包合同、继续履行原来的约定,在当事人间往往会造成显失公平的结果。这主要是国家政策调整所致。有关农村土地承包经营权流转合同约定的条款内容是否显失公平,主要根据当事人约定的权利义务与已经发生变化的客观条件不相适应的程度,即如果继续履行合同使得一方当事人获得的利益明显大于合同政党履行所取得的收益,则可以认定为继续履行合同属于显失公平的情形。如果合同约定的条款内容只是对一方利益有所倾斜,并没有导致双方利益的严重失衡,约定流转期限即将届满的,则不属于该条所指的情况。有关流转合同仍然有效,一方提出收回流转土地承包经营权的,不应得到支持。

二、二村民十年前签订房屋买卖合同,约定:甲将房屋卖给乙,价款为43000元。双方还约定,“甲将其所承包的土地交由乙耕种,如上级对土地进行调整按上级政策办”。现甲要求收回其土地,应否支持?

“甲将其所承包的土地交由乙耕种”的法律定性应该是甲将土地转包给乙(如果乙不属于甲所在的集体经济组织,则是出租),转包费(出租费)为零。(之所以如此,概因乙购买了甲的住房)尽管土地承包经营权流转权流转合同条款规定在房屋买卖合同中,只要系双方真实意思表示且不违反法律的规定,即合法有效。根据《合同法》的规定,双方订立的合同生效后,双方即应其约束,无约定或法定理由,不得任意解除合同。

如何理解双方约定的“上级对土地进行调整按上级政策办”?

实践表明,国家将农村土地承包经营权制度由政策上升为法律,进一步稳定农村承包关系。而且不断在税收等政策上给予农民优惠。第二轮发包后,基本上未进行土地的重新发包或调整。可见,并没有导致甲、乙之间合同不能履行的国家土地政策方面的变化。从这个意义上说,甲要求解除合同的请求,不能支持。但是,因为转包费为零,根据《解释》第十六条规定:“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷,当事人协商变更无法达成一致,且继续履行又显失公平的,人民法院可以根据发生变更的客观情况,按照公平原则处理。”所以,可释明甲诉请适当增加转包费,人民法院可依据客观事实,适当保护。

还需注意的是,如果双方合同无限期的履行下去,对甲明显不公平,因为甲将长期丧失对自己安身立命保障—土地的支配权。人民法院可根据个案的具体情况,如本案中,双方对流转期限没有约定,那么,根据《解释》第十七条的规定,应参照合同法第二百三十二条规定处理,即甲可解除合同,但应当在合理期限之前通知乙。

三、户在人不在的村民分得土地后,被村委会发包给第三人多年,第三人交了承包金被村委会花光。现原分得土地者要求撤销村委会与第三人签订的土地承包合同能否得到支持?原分得土地者抢种第三人承包的土地是否应该赔偿第三人的损失?

《农村土地承包法》进一步赋予农民承包经营权物权性质,发包方违法收回、调整承包地是对法定物权的侵害,土地承包经营权人可以作为物权人寻求法律保护。不论侵权人即发包方是否已将该承包地另行发包给他人,土地承包经营权人要求返还土地的均应予以支持。最高院《解释》第六条对此类纠纷的处理做了更具操作性的规定,“因发包方违法收回、调整承包地,或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷,按照不列情形分别处理:(一)发包方未将承包地另行发包,承包方请求返还承包地的,应予支持;(二)发包方已将承包地另行发包给第三人,承包方以发包方和第三人为共同被告,请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的,应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒的情形的,对其赔偿损失的诉讼请求,不予支持。前款第(二)项所称的第三人,请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的,应予支持。”

根据该条的规定,发包方与第三人所签订的合同因违反《农村土地承包法》的规定,侵害承包人的权益,应被确认无效,且自始无效。所以,第三人自始未取得合法有效的土地承包经营权。该条一款(二)项对承包人损失的保护规定表明,即使土地承包人实际多年未耕种土地,其承包经营权从未丧失。那么,承包人抢种土地并未侵犯第三人的承包经营权。

第三人主张的损失一般包括两个方面:一是因土地被承包人抢种而丧失的土地收益;二是对土地的合理投入。前面已经论述,第三人自始未取得土地承包经营权,承包人抢种土地,并未侵犯第三人的权利,故第三人要求承包人赔偿其损失的请求,不能支持。但第三人可另案起诉发包人,要求发包人承担违约责任。
然而,还应看到,《土地承包法》及《解释》将承包人的法定土地承包经营权作为重点予以保护的同时,对于第三人合法权益并非置若罔闻。《解释》第六条规定,第三人对土地的合理投入,受益人应予以补偿。如果土地返还给承包人,承包人成为土地投入的承受者,应补偿第三人的投入。第三人的投入既包括耕种的投入如翻地、播种、施肥也应包括提高土地生产能力的投入。

四、男女两人离婚前家庭承包土地。双方离婚时双方均未提出土地承包权事宜。一直由男方管理、耕种。2004年男方办理了有关手续后,在该土地上建房并出售。现女方要求返还其土地。法院如何保护其主张?

依据《民法通则》第78条、117条、134条,及《若干意见》第89条的规定:男女二人在婚姻关系存续期间承包的土地,离婚时未予以分割,仍是双方共同的财产。虽离婚后男方负责管理,但该财产权利持续维持在共有状态,女方依法享有对该共有财产主张分割的权利。而男方如未经女方同意而擅自处理,应视为对女方的侵权。鉴于男方已在该土地上建房并出售,对于女方权利的保护,应适用作价赔偿的原则。根据土地的收益,或土地一次性转让的价款,在合理范围内由男方向女方支付。

五、若干村民未经过村委会同意私自开发并经营“四荒”地多年。村委会在未同上述村民协商的情况下,将该“四荒”地发包给他人且签订和承包合同。该承包人行使承包经营权时,原开荒村民阻拦。承包人遂以侵权为由将后者起诉至法院。此类案件如何处理为宜?

“四荒”即荒山、荒沟、荒丘和荒滩,是农村集体经济组织所有的且未利用的土地,包括荒地、荒坡、荒沙、荒草和荒水等。“四荒”的治理开发,对于提高植被覆盖率,发送生态环境和啬可耕土地面积的意义重大,因此,国务院分别于1996年和1999年下发通知,调动群众治理开发“四荒”的积极性,并加强有关方面工作的管理和领导。同时强调,“四荒”系当地农民集体所有资源,农村集体组织在实施承包、租赁或拍卖“四荒”使用权时,必须坚持公开、公平、自愿和公正的原则,拟定具体的治理开发范围、期限、方式及程序,经村民会议或村民代表大会讨论通过。治理开发“四荒”,集体组织内的农民享有优先权,如果承包人、租赁人或经拍卖的习受人系本集体组织以外的单位或个人,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分二以上村民代表的同意。

承袭以上政策精神,《中华人民共和国农村土地承包法》第三章以区别于家庭承包的“其他方式的承包”对“四荒”地的承包范围、方式、主体、程序等作以相应的规定。第四十四条规定:“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘荒滩等农村土地,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的,适用本章的规定”,这是一条关于承包范围和方式的一般规定。四十五条“以其他方式承包农村土地的,应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等,由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的,承包费通过公开竞标、竞价确定;以公开协商等方式承包的,承包费由双方议定。”具体规定了承包方合同权利、义务的设定。四十七条肯定了集体经济组织成员享有的优先承包权,四十八条则对于承包方系集体组织以外的单位或个人情形下发包和承包的程序进行了严格的规定。

综上,对“四荒”进行治理开发直至收益的承包经营权,应依照上述法律规定与发包人签订土地承包合同而取得。“未经村委会同意私自开发、经营”“四荒”,尽管村委会多年未制止或放任,开荒村民也未实际取得土地承包经营权而且侵犯了该“四荒”地的所有权人的权益(“四荒”所有权人的代表即村委会)。因此,开荒村民与其他承包人以外的村民的法律地位并无不同,对他人合法取得的承包经营权承担法定的不予以侵犯的义务,否则,承担相应的责任。鉴于土地承包经营权(特别是依法登记取得经营权证)的物权性,承包人以侵权为由诉讼到法院,人民法院应在认定侵权事实存在的前提下,结合具体案情,判令停止侵害、排除妨碍或者赔偿损失。

需要注意两点:(一)此类案件的具体处理中,需查明认定承包人享有合法有效的承包经营权这一基本前提不事实;(二)如果承包人系集体组织之外的单位或个人,而开荒村民另案告诉,主张村委会及承包者侵犯自己的优先承包权,要求确认后二者签订的承包合同无效,应如何处理?根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十七条的规定,以其他方式承包农村土地,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先承包权。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》对此法定优先承包权亦予以肯定,第十九条前半部分规定,本集体经济组织成员在承包费、承包期限等主要内容相同的条件下主张优先承包权的,应予以支持。当然,优先承包权是否成立,予以保护,还受到限制,该条后半部分规定“经法律规定的民主议定程序通过,并由乡(镇)人民政府批准后主张优先承包权的,不予支持。”

最后,开荒村民虽然不享有超越本村村民之外的法定优先承包权,但鉴于其对荒地的开发,已经投入人力、物力,并不可避免地改变、提高了地力,其合法权益应得到救济。在实践中,可建议、指导发包方在同等在条件下争取发包给开荒村民;如承包人系其他村民或集体组织之外的人或单位,因开荒村民阻碍其行使承包经营权,提起诉讼,可向开荒村民释明其可另案以不当得利为诉讼,要求受益人补偿其对土地的投入。

六、夫妻双方离婚,子女的抚育发生变化;父母丧失劳动能力,具体照顾老人生活起居的儿女发生变化。上述变化引起的土地承包纠纷如何处理?

尽管农村土地承包制度基本形式是家庭承包,是以户为单位签订承包合同,基本质却是集体经济组织成员人人有份的承包。这是因为,土地承包经营权是农民最为重要的财产权利,是其就业、获得收入,安身立命的基础所在。因《农村土地承包法》及《解释》主要调整家庭承包户与其成员之外的人如发包人或其他村民的纠纷,故作为一项公民个人基本财产权利的,因具体家庭成员的土地承包经营权产生的纠纷还可适用《民法通则》、《婚姻法》等。既然为公民的一项具有物权性质的财产权利,权利人即享有排他的支配权。抚育未成年人的父亲或母亲,作为法定代理人以未成年人的名义起诉至法院要求另一方返还土地,人民法院应予以支持。这样处理也符合被抚育人的客观需要。

至于丧失劳动能力的老人改变与其一居生活的儿女,改变后照顾老人生活起居的儿女无权主张占有老人土地的其他儿女返还土地地。这是因为,根据《婚姻法》的规定,儿女负有赡养老人的义务,而此项义务是无条件的法定义务,自然不能以耕种老人土地为照顾老人生活起居的条件。作为权利人,老人享有排他的处置权,他有权选择要求返还土地地也有权不要求。但考虑中国国情,办案人可作各方的调解工作,土地作为老人老年生活的物质保障,随同老人为宜。

七、被继承人死亡后,其所分得的土地由其他家庭成员耕种,现该土地被征用,未共同生活的其他子女要求继承该笔征地补偿费,该征地补偿费是否应作为遗产处理?

遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。根据最商人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十五条的规定,“林地家庭承包中,承包方的继承人请求在承包期内继续承包的,应予支持。其他方式承包中,承包方的继承人或者权利义务承受者请求在承包期内继续承包的,应予支持。“也就是说,林地家庭承包及他方式承包中,承包人死亡或者承包单位消亡,承包人的继承人或者承包单位的权利义务承受者可以继续履行承包合同、在承包期内继续承包,在这两种方式承包中,承包人的继承人享有继承权。但根据《农村土地承包法》第十五条的规定,家庭承包是以本集体经营组织内部的农户家庭为单位、人人有份的家庭土地承包经营,承包方是本集体经济组织的农户。第十六条规定的承包方享有的权利包括:……(二)承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿。因此,家庭承包中,当家庭成员中一人死亡,其他成员仍以户为单位继续耕种承包地,不发生家庭成员以外的其他的继承。也就是说,被继承人享有的土地承包经营的份额不能作为其遗产继承,如该承包地被征用,所获得的补偿费也不是被继承人死亡时遗留的个人合法财产,该农户获得征地补偿费,其他未共同生活的子女不享有继承权。