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国有土地使用权出让合同效力法律解析

发布时间:2016-06-23 关键词: 房地产开发 国有土地 土地管理 使用权 物权法

在国有土地上进行房地产开发所需土地,主要通过出让和划拨两种方式取得。出让国有土地,是国家作为国有土地所有权人将其所有权权能中的使用权分离出来让与给土地使用者的一种权利移转方式。划拨国有土地,是土地使用者经县级以上人民政府依法批准,在缴纳补偿、安置等费用后取得或者无偿取得没有使用期限限制的国有土地。出让国有土地需要签订出让合同,划拨国有土地则无需签订合同。

1.国有土地使用权出让合同属于调整物权关系的民事合同。

对国有土地使用权出让合同的性质,理论界一直持有两种观点:一种观点认为,土地使用权出让合同是行政合同,理由是合同一方是国家,国家的身份是主权者和管理者,因此出让合同性质应属于行政合同。另一种观点认为,土地使用权出让合同为民事合同,国家在合同中是以所有权者身份出现的,与受让人之间为平等主体关系。《物权法》第一百三十八条将国有土地使用权出让合同的性质界定为调整物权关系的民事合同。

要点索引:见最高人民法院物权法研究小组编著:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版,第419页。

2.市、县人民政府土地管理部门以上的各级人民政府土地管理部门,不能以出让方的身份签订国有土地使用权出让合同。

国有土地使用权出让合同中的出让方是特定的,必须是市、县人民政府土地管理部门,即国有土地使用权出让合同只能由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。市、县人民政府土地管理部门的上级或下级土地管理部门,包括市、县人民政府土地管理部门以上的各级人民政府土地管理部门,也包括市辖区的土地管理部门,都不能以出让方的身份签订国有土地使用权出让合同。

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第32—33页。

3.市辖区人民政府不能作为建设用地使用权的出让主体。

对市辖区人民政府能否作为国有土地的出让主体问题,依据《国家土地管理局〈对出让国有土地使用权有关问题请示的答复〉》(1991国土函字第71号),《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的“市、县人民政府”,所指“市”包括全国各级市;所指“县”,不包括市辖区。据此,市辖区人民政府不能作为建设用地使用权的出让主体。

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第17页。

4.以开发区管理委员会作为出让方订立的国有土地使用权出让合同,应认定无效。

按照《城市房地产管理法》和《土地管理法》的有关规定,建设用地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的一种行为,该行为由市、县人民政府的土地管理部门具体实施,其他任何部门和单位都无权实施出让行为。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款规定:“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,应当认定无效。”

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第28页。

5.对建设用地使用权的空间利用范围,当事人有约定的从约定,没有约定或约定不明的,可以推定以建筑物、构筑物及其附属设施正常使用所必需的范围为限。

根据《合同法》的规定,合同中有关条款约定不清或没有约定的,可以由双方补充约定;不能达成补充约定的,应根据合同其他条款作出推定。当事人双方在土地之地表设立的建设用地使用权,如果合同中对建设用地使用权的空间利用范围约定不清或没有约定,也无法根据合同其他条款作出推定的,在处理时可以推定建设用地使用权的权利范围应以建造的建筑物、构筑物及其附属设施正常使用所必需的范围为限。

要点索引:见最高人民法院物权法研究小组编著:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版,第421页。

6.出让方未办理土地使用权批准手续而导致出让土地不能交付的,出让合同不因此而归于无效。

土地使用权出让合同是土地使用权取得的原因关系或基础关系。在民事法律关系意义层面上,土地使用权出让合同表现为国家与用地人之间设立、变更、终止民事权利义务关系的合意,它因当事人各方意思表示一致而成立,并不以土地的交付作为条件。出让方未办理土地使用权批准手续而导致出让土地不能交付的,并非构成合同无效的事由,出让合同不因此而归于无效,仍然属于有效的合同。受让方与出让方均不能以此为由主张出让合同无效,人民法院在审理此类案件时也不能以此为由认定合同无效。

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第58页、第60页。

7.出让方未办理土地使用权批准手续而导致出让土地不能交付的,只有受让方有权请求解除合同。

在出让方未办理土地使用权批准手续而导致出让土地不能交付的情形下,任何一方当事人,都不能以出让土地未办理批准手续为由,请求确认土地使用权出让合同无效,即土地出让合同有效成立且已经产生了法律拘束力。如果出让方因为未办理批准手续而导致出让方后来不能交付土地的,应该视为嗣后不能履行,依据《合同法》的规定,符合相关法律规定的当事人有权请求解除合同。由于造成合同解除的原因在于争议地块未经批准,导致这一结果出现的责任,几乎完全在于出让方。在土地使用权出让合同中,出让方所应负担的义务之一,就是要按照规定办理好批准手续,因其自己的行为有失妥当性,相应的补救措施应当由其主动采取。正是基于这些考虑,《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第四条将合同解除的权利赋予了受让方,而出让方不具有此项权利。

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第69—70页。

8.只有在出让行为未经批准足以导致了出让方无法交付土地给受让方时,受让方才有权请求解除合同。

如果只是土地出让的批准手续欠缺,土地已经实际交付,受让方已经进行了开发的,从有利于合理利用资源、维护各方合法权益的角度出发,可以考虑积极努力补办相关手续使合同标的合法化、规范化,也就是说为有效合同创造出继续履行的条件,而不一定非要解除合同。当然,这里所说的补办手续等工作,应当是在平时、在诉讼未发生时进行的,如果已经诉讼而仍未补办手续的,就只能解除合同、追究出让方的违约责任。

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第70页。

9.因受让方的原因导致出让方无法办理土地出让批准手续而无法交付土地的,出让方有权请求解除合同。

如果有可以归责于一方原因导致合同解除的,将解除权赋予守约方是有道理的,但如果是诸如不可抗力等非当事人原因造成的解除合同,就应当允许当事人各方均有权利提出。所以,在确定土地使用权出让合同的解除权时,要看导致解除合同的原因,如果说单纯地由于出让方原因导致的无法交付土地,可以理解成仅允许受让方提出解除合同,但如果说出让方无法办理批准手续是由于受让方原因造成,从而使得出让方无法合法地交付土地的,只要出现了符合《合同法》规定的解除合同条件的,出让方有权主张合同的解除。

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第71—72页。

10.国有土地使用权出让合同的效力不受建设用地使用权设立登记的影响。

国有土地使用权出让合同的效力应根据《合同法》等有关法律的规定确定,只要不存在无效情形,则为有效合同,不受物权登记的影响。《物权法》确立的物权登记生效原则所约束的是物权设立和变动的结果是否生效,即权利人能否最终取得物权。对建设用地是否享有占有、使用、收益的排他性支配权,取决于建设用地使用权是否登记。如果没有办理设立登记,则不能取得建设用地使用权,但权利人仍享有依据国有土地使用权出让合同的约定产生的债权请求权。

要点索引:见最高人民法院物权法研究小组编著:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版,第424页。

11.以低于国家规定的最低价协议出让土地使用权的合同,应当认定部分条款无效而非整个合同全部无效。

根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条的规定,出让金约定价格低于签订合同时当地最低价的效力问题,可以认定为部分无效。也就是说,仅认定合同中的出让金数额条款无效,而不是认定合同整个无效可以使合同仍然得以有效存在,当事人可以仅就出让金数额条款进行修改,从而使得合同得以顺利履行下去,或者在认定合同整体有效的情形下处理后续事宜。这样既维护了合同交易关系的稳定,也可以有效保护当事人的合法权益。

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第53页。

12.土地使用权出让合同约定的出让金数额低于政府最低价的,只有受让方有权行使合同的解除权。

虽然同为土地使用权出让合同的各方当事人,但出让方与受让方因其身份的不同,所享有的权利大小及内容也存在着差别。当出现当事人约定的土地出让金数额低于按照国家规定所确定的最低价时,出让方仅有权要求对方补足其与政府最低价之间的不足部分,而无权以价格过低为由主张整个合同无效或者要求解除合同。而受让方可以选择要求补足出让金的差额并继续履行合同,亦可选择要求解除合同。

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第55—56页。

13.建设用地使用权人未按合同约定或法律规定的期限支付出让金,是否准许出让方解除出让合同,应结合实际履行情况决定。

比如,虽然建设用地使用权人没有按约定或规定支付土地出让金,但土地已经交付给建设用地使用权人并已经用于开发建设,或者建设用地使用权人通过设立登记已经取得物权,在此情形下,出让方申请解除出让合同的,一般不应予以准许,可责令建设用地使用权人限期支付土地出让金,并根据合同或法律规定承担违约或赔偿责任。

要点索引:见最高人民法院物权法研究小组编著:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版,第428页。

14.受让方改变土地使用权出让合同约定的土地用途虽已取得城市规划部门同意,但未经出让方同意的,不发生合同变更的效力。

土地使用权出让合同就其本质来讲具有民事合同的性质,因而变更合同应当遵循民事合同的相关规定。根据《合同法》第八条、第七十七条的规定,土地使用权出让合同的变更应当依当事人双方协商取得一致。作为一种民事行为,民事合同更多的应该尊重当事人的意愿,即使受让方已经经市、县人民政府城市规划行政主管部门同意,改变土地使用权出让合同约定的土地用途,也不能当然认定合同必然发生变更,依然要依照合同法上的意思自治原则,赋予合同当事人自主自愿的决定是否变更合同的权利。因此,关于土地用途的变更问题,合同主体间的合意及必要的审批程序,二者缺一不可。

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第81—82页。

15.国有土地使用权出让合同约定的土地用途和评估报告中的土地用途不同,不影响合同的效力。

根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第四条的规定,确认合同无效应当以法律和行政法规作为依据,不得以地方性法规和行政规章作为依据。双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》中约定的土地用途与规划和评估报告中的土地用途不同,如果导致土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的,属于影响国有土地使用权出让合同价格条款效力的因素,但不导致国有土地使用权出让合同无效。

要点索引:最高人民法院〔2004〕民一终字第106号“青岛市崂山区国土资源局与青岛南太置业有限公司国有土地使用权出让合同纠纷案”,载《最高人民法院公报》2007年第3期(总第125期)。

16.建设用地使用权人擅自改变出让合同约定的土地用途的,出让人依法有权解除合同。

按照批准的用途使用土地,禁止擅自改变土地用途是建设用地使用权人依法负有的义务。该义务应主要包括两方面的含义,一是建设用地使用权人在使用土地时应保护土地的自然属性,不得造成土地资源的损害;二是必须根据批准或合同约定的法定用途使用土地。未经批准无权自行决定改变土地用途。建设用地使用权人擅自改变出让合同约定的土地用途的,属于根本性违约行为,出让人依法有权解除合同。

要点索引:见最高人民法院物权法研究小组编著:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版,第425—426页。

17.对于土地使用权出让合同中约定的具体土地用途是否合理,人民法院一般不予审查。

实践中,不同的土地出让合同对所出让的地块的用途要求不尽相同,有的在用途部分仅仅规定商业用地、住宅用地、工业用地,只要土地使用权人不违反这一规定,擅自改变用途即可。例如,出让地块为商业用地时,土地使用权人无论是建商厦和建宾馆都不违反合同约定。因此,人民法院在审理这类案件中,一般不应对当事人在出让合同中约定的土地用途的合理性进行审查,也不应支持受让方以原合同中关于土地用途的约定不合理为由进行的抗辩。

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第90页。

18.受让方对出让地块的使用与土地使用权出让合同中约定的用途明显不符的,应当认定改变土地用途,出让方有权请求解除合同。

实践中,国家为了建设一个既定项目而将土地出让给某一土地使用权人,则可能在土地出让合同中将土地用途约定得十分具体,例如,国家可能出让某一地块建交通枢纽,一旦受让方违反合同约定擅自改变土地用途,出让方即可请求解除合同。但是,如果出让方在诉讼中就其所出让使用权的地块的用途对受让方提出的要求,与出让合同中的约定不符,例如,出让方提出当时受让方承诺在出让土地上建宾馆,后来却改为建商厦,为此请求解除合同,但出让合同中却只写明“商业用地”,则人民法院不应支持其解除合同的诉讼请求。

要点索引:见最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第90页。

19.建设用地使用权人擅自改变土地用途后,可能导致相关民事行为无效。

比如建设用地使用权人未经批准,在通过划拨取得的用以建立公立医院的士地上建造商品房出售,因建设用地用途的限定以及商品房预售手续的欠缺,可能导致商品房买卖行为无效。

要点索引:见最高人民法院物权法研究小组编著:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版,第426页。

20.建设用地使用权人未按合同约定或法律规定的期限支付出让金,是否准许出让方解除出让合同,应结合实际履行情况决定。

比如,虽然建设用地使用权人没有按约定或规定支付土地出让金,但土地已经交付给建设用地使用权人并已经用于开发建设,或者建设用地使用权人通过设立登记已经取得物权,在此情形下,出让方申请解除出让合同的,一般不应予以准许,可责令建设用地使用权人限期支付土地出让金,并根据合同或法律规定承担违约或赔偿责任。

要点索引:见最高人民法院物权法研究小组编著:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版,第428页。