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破解农村土地确权登记产生土地纠纷的对策建议

发布时间:2016-06-24 关键词: 新中国成立 合同约定 承包土地 流转 买卖

农村土地在进行流转、征地占用等行为时,常出现误差与混乱,理清农村现有的产权关系,是夯实农村产权制度改革的基础。自新中国成立以来,已进行了四次土地确权登记,然而随着土地确权工作的进行,人地矛盾日益激烈。本文通过查阅文献、卷宗分析和实地走访,将农村土地纠纷分为了七种类型,并根据纠纷发生的特点探究了其原因。认为需要以以人为本、尊重事实、分清时段、实事求是、因地制宜、规范行为、多措并举等原则方式来破解农村土地纠纷。

破解农村土地确权登记产生土地纠纷的对策建议

一、农村土地纠纷的表征

通过查阅文献、卷宗分析和实地走访,农村土地纠纷可以划分为如下类型:

(一)口头放弃承包地后反悔阐释的纠纷

这类纠纷大多发生在农村税费改革以前,当时农村土地税费负担较重,种地没有收益,农民不愿耕种,将承包地口头交归集体,但没有履行相关手续。税费改革后取消土地税费且种地有补贴,部分口头放弃承包地的以没有书面放弃手续为由,要求村集体归还其承包土地。

(二)卖房搭地而合同约定不明产生的纠纷

这类纠纷主要有山区农民迁移下山落户、农民进城落户卖房给其他农户或者外来户、外地农民来买房落户等情况。买卖双方在签订买卖合同时要素约定不明,关于土地承包经营权的处置意思表达含混不清,约定为承包、转包、转让、经营管理、耕种使用等五花八门,有的甚至只字不提承包地。而现在双方争夺土地承包经营权。

(三)农民全家迁移落户城镇产生的土地纠纷

农户全家迁移落户城镇而转为非农业人口,将承包地交由他人代耕或未对承包地做任何处置,发包方以“全迁户”为由收回其承包地,从而引发土地纠纷。这类纠纷大多产生在2000年6月13日《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发[2000]11号)文件出台后至2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》正式实施这一阶段。

(四)承包经营权无故变更引发的土地纠纷

有的农户在1998年二轮土地承包之后一直在外打工,承包地交由他人代耕,税费由代耕户代缴,在2004年第二轮土地承包继续完善工作中,工作人员擅自将承包经营权变更给代缴税费农户。有的农户全家外出务工,对土地未作处置,也不缴纳税费,村社为了有人缴纳税费,未经原承包方同意,将承包地收回发包给其他人。

(五)政策实施引发的土地纠纷

二轮土地承包实行“一定三十年不变”、“增人不增地减人不减地”,这一政策对于巩固土地承包关系、引导农户增加土地投入、促进土地规模经营成效显著。但是,也导致无地人口越来越多,“人多地少、人少地多”的现象同时存在,人地矛盾日益突出。有的村集体对依法预留的机动地、依法开垦的新增土地、自愿交回和依法收回的土地如何处置没有明确的方案,二轮土地承包后的“无地人口”争要土地,矛盾激烈。

(六)农村土地流转产生的纠纷

一是合同约定不明。流转双方口头约定流转,没有签订正式流转合同,权利义务约定不明,流转合同也没有经过鉴证,在合同履行过程中产生歧义;二是土地集中连片流转过程中,农户对合同内容知晓不够。在引进农业企业大面积流转土地时,有的村社干部为了推动土地流转进程,确保项目落地,对政策法规和流转合同条款宣讲不到位,农户在流转土地后反悔,引发土地纠纷;三是有的地方在土地流转过程中,不以谷物折价结算,而以现金约定流转价格,随着物价上涨,农民的流转费变相贬低,无法享受土地升值,流转费明显偏低,农户因流转费标准太低阻碍业主方的生产经营活动,引发纠纷。

(七)承包经营权分割产生的土地纠纷

夫妻经法院判决离婚的,法院对土地承包经营权没有分割,夫妻双方无法达成分割承包地协议,或者子女分家时承包共有权人之间无法达成分地协议,从而引发土地纠纷。

二、土地纠纷的原因剖析

目前因农村土地纠纷产生的信访纠纷呈现数量大、调解难、成因复杂等特点。探究其原因,主要有:

(一)基层干部操作失误所致

在土地二轮承包继续完善过程中,没有按照要求认真清理核实原土地承包关系,简单凭税费缴纳人来确定承包人,剥夺农民土地承包权。在确权颁证过程中,入户调查不到位,出现共有权人不符、地块不详、承包关系不实、违规代农户签字等情况。

(二)基层干部政策不熟所致

农村土地承包管理工作政策性和业务性都很强,机构改革撤销镇街农经站,熟悉土地承包管理业务的农经员绝大部分转行到其他部门,现从事土地承包管理工作的人员变化比较频繁,业务水平参差不齐。有的基层干部对农村土地承包政策法规不熟悉,适用政策错误,违规收回或调整农户承包土地引起纠纷。有的村干部不知道农户自愿放弃承包地的怎样履行手续,导致无书面手续可查证。

(三)纠纷调解处理拖延推诿

有的干部认为农村土地问题跟经济发展无关,不重视此类纠纷的调解处理。有的干部嫌土地纠纷麻烦,不愿受理。解处理工作方法简单粗暴,拖延时间或一味推向上级主管部门,导致土地纠纷积压,矛盾更加尖锐,越级上访、重复上访屡有发生。

(四)恋土情节不守诚信

农村税费改革前,由于税费负担较重,再加上农民法制观念淡薄,将农村承包土地随意处置,将承包地随意转赠他人或交给集体,没有履行合法手续眼见当前农村土地价值越来越高而单方要回土地。有的农民将土地流转后因找不到其他就业岗位,无所事事,或因年龄偏大不再适合在非农领域就业而返回农村,却反悔想收回土地耕种。

(五)土地流转行为不规范

农户之间口头流转没有合同约定,有的流转合同中没有约定种粮直补等补贴的受益方。有的村社干部为了完成土地流转任务,政策宣传不到位,流转合同条款解释不清楚,采取“哄”、“骗”等手段,导致农民上访。有的农民流转土地后嫌流转价格低,以农业业主违反《基本农田保护条例》中“严谨占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”为由要求撤销流转合同。

三、破解土地纠纷的对策建议

根据法律规定,农村土地承包纠纷的破解方式有四种:协商、调解、仲裁、诉讼,四种方式没有前置条件。基于当前农村土地纠纷的表征及其类型,建议采纳如下调处方法来破解农村土地纠纷。

(一)以人为本,区别对待口头放弃承包地后反悔的纠纷

这类纠纷基本上都发生在《土地承包法》实施之前,相关法律法规及政策没有对放弃承包地作出具体规定。

第一种情况:如农民口头放弃的承包土地当前无他人对该地提出权属主张,该农户也具有集体经济组织成员资格,而且农村土地仍为农民的重要生活来源,从保护农民土地承包经营权益的角度出发,集体可以将该土地重新发包给该农户,但要强调权利、义务对等的原则。

第二种情况:农民口头放弃土地,未缴纳税费、未尽义务,2004年继续完善时未主张承包权,土地权属未发生转移但与他人尚存权属争议,土地有利益时(如被征占或流转),因利益驱使提出权属主张,此类情况属于不诚信、未尽义务、动机不纯,建议不予支持。

第三种情况:口头放弃,仍属本集体经济组织成员,农村土地仍为重要的生产生活资料,未尽税费,但土地权属已经发生转移。根据2004年国务院办公厅紧急通知《关于妥善解决当前农村土地纠纷的通知》精神,此类情况在集体经济组织有土地的情况下该农户可以继续承包,如果没有机动地,可以通过流转的形式获得土地经营权。

(二)尊重事实,妥善处理卖房搭地合同约定不明的纠纷

此类纠纷应根据相关文件规定(有的地方政府专属颁发有关农村土地承包经营权确权颁证工作有关问题明确的文件),如双方签订的转包合同有经济合作社签字盖章,且已颁发农村土地经营权证给买房人,此类转包应该视为转让行为,应该确权给买房人;如双方私自签订的转包合同,经济合作社没有签字盖章,买房人也未取得农村土地经营权证,视为转包行为,应该确权给原承包人,双方应该在此次确权颁证过程中完善合同内容(实际操作中,可采取确权给原承包人,但双方应完善流转协议,流转期限至二轮承包期完为止);如双方签订的转让协议合法有效,应确权给买房人;如双方私自签订的转包合同,经济合作社没有签字盖章,但买房人已经取得农村土地经营权证,经社员大会讨论决定后确权颁证。

(三)分清时段,严格执行“全迁”农户并转为非农户口的政策

关于农户“全迁”的土地承包政策,各地情况不一样,应该区分时段。不同时段采取不同政策。本文以典型调查区域——重庆市江津区为例,“全迁”政策大致划分为六个阶段:

第一个阶段,江津区根据重庆市委市政府发(1998)9号文件规定,针对死绝户、农转非户、全家迁出到小城镇落户的可以收回土地;

第二个阶段,自2000年6月13日起参照中发(2000)11号文件《关于促进小城镇发展的若干规定》,到小城镇落户的可以根据其意愿保留土地;

第三个阶段,2003年3月1日起,《中华人民共和国土地承包法》正式实施,承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应该按照意愿保留或允许其流转土地,全家迁入社区的并转为非农户口的,应当收回承包地;

第四个阶段,2007年7月1日起,重庆市实施《中华人民共和国土地承包法》办法明确规定了“承包方全家迁入全市各区县所辖街道办事处或区县人民政府驻地,转为非农户口的”应当收回承包地;

第五个阶段,从2010年8月1日起,执行户籍制度改革政策,转到重庆市的且符合户改政策的,不收土地;对于以前进城镇落户的居民,应按照《重庆市农业委员会关于妥善处理农村土地承包经营权确权颁证工作中有关问题的通知》(渝农发[2010]377号)规定,只要承包关系实际存在就应该确权颁证;

第六个阶段,2014年8月起,《国务院关于进一步推进户籍改革的意见》(国发[2014]25号)规定“现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。

(四)实事求是,无条件纠正无故变更承包经营权错误行为

农村土地确权颁证要以二轮承包为基础,要认真清理核实二轮承包关系,对简单的仅凭税费缴纳或承包地实际耕种而变更承包关系的,应坚持实事求是的原则予以纠正。

(五)因地制宜,妥善化解人地矛盾

“一定三十年不变”、“增人不增地、减人不减地”的规定既稳定了承包关系,也促进了规模化经营。但同时导致了无地人口越来越多,人地矛盾越来越明显。集体经济组织依法预留的机动地、依法开垦新增土地、承包方依法自愿交回、农村集体建设用地复垦置换新增耕地应当优先用于调整给无地人口,召开社员大会,确认优先发包的顺序。对于农户之间土地转让和承包户合并的情况要谨慎对待,杜绝通过转让和合户的形式逃避“死绝户”被收回土地的情况发生。

(六)规范行为,减少土地流转不规范产生纠纷

各级土地承包管理部门要加强农村土地流转行为的指导,强化流转合同的鉴证作用,严格按照《农村土地承包经营权流转实施细则》(地方政府都制定有配套的实施细则)的规定,依法引导土地流转,在不改变土地性质、不改变土地用途、不损害厉害当事人和农村集体经济组织的合法权益的情况下,遵循“依法、自愿、有偿”的原则,做到“六个统一”(统一期限表述、统一流转方式、统一申请备案、统一合同文本、统一谷物结算、统一面积口径。

(七)多措并举,化解土地承包经营权分割矛盾

因故(离婚、分户等)需分割土地分开经营权证但双方无法达成分地协议。此类情况应强调人民调解的作用,调解无效的,建议由当事人提请仲裁。当事人体腔仲裁的同时,村委会或村民小组要召开社员大会,就当事双方的地块分割经民主讨论提出建议方案,仲裁委员会在调解或裁决时可实在查看或实地走访,仲裁委员会觉得建议方案切实可行的,可以参照建议方案依法裁决。

本文系国家社科基金重大项目《三权分置、农地流转与农民承包权益保护研究》(项目批准号15ZDA023)阶段性成果。

(作者张应良为西南大学经济管理学院副院长、教授、博士生导师;张华为重庆市江津区农业委员会干部)