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土地长期流转,如何精准确权?

发布时间:2016-06-28 关键词: 钟落潭镇 广东省 土地流转 广州市 三部曲

土地长期流转,如何精准确权?且看广州寮采村的探索——

土地长期流转,如何精准确权?

调利不调地确权更确利

眼下的寮采村,正处于一种莫名的“亢奋”之中。5月,广东省深化农村改革现场会选址在这个偏居广州市白云区钟落潭镇一隅的村庄召开。之所以在如此重要的会议上,将寮采村作为展示样板和解剖案例,除了地利之便,更重要的是相中了寮采村“土地集约—改善环境—发展经济”的“蝶变”三部曲。

对于在土地流转上先行一步的寮采村来说,高度集约的土地利用状况,的确是土地确权这把“手术刀”曾经面临的最大挑战。“合则两美,分则两伤。”寮采村村委委员萧伟健说,现在村民都明白了,确权非但不是要让土地流转去吃“回头草”,而是让大家能在集约经营这条道路上走得更稳、更远。

1、从土地流转中找到村庄发展的“新灵感”

有广州白云国际机场这个邻居,对寮采村民来说,“飞翔”似乎触手可及。不过,一度残酷的现实却是,任凭每天几百架飞机从头顶掠过,这个6000多人村庄的集体经济却长期捉襟见肘,村民收入始终徘徊不前,无论如何“扑腾”,也难以舞出“一飞冲天”的优美姿态。

转机出现在2000年左右。当时,一家大型花卉种植企业相中了寮采村的风水宝地。彼时,土地零碎化与种粮低效化,正在让寮采村的土地经历着效益与价值的双重低谷。于是,面对对方伸出的橄榄枝,特别是每年每亩800~1000元的不菲租金,很多村民都动了心。也是从那时起,“土地流转”从一个陌生词汇逐步成为很多人耳熟能详的政策术语。

“那时的流转收益虽然没有现在丰厚,最高每年每亩1200元封顶,但已经能够让村民看到土地带来的实实在在好处。”萧伟健说,而今,寮采村土地流转收益的最新行情已是平均每年每亩1500元,“每三年调整一次,每次每亩再增加300元;同时,根据白云区政策,连片100亩以上的流转土地每亩还可以获得补贴200元。”历经十来年打磨,至2014年确权工作正式启动前,土地流转在寮采村已经成为常态。除了少数村民自愿耕种和分布过于零碎的边角土地之外,村庄大部分耕地通过流转,变身成为大型花卉、苗木、蔬果等高效农业生产基地。

而对于寮采村干部来说,他们更是从土地流转中找到了村庄发展的“新灵感”。“既然耕地可以流转,那么村里的建设用地也可以通过化零为整的方式进行统筹开发。”萧伟健告诉记者,2010年初,寮采村通过整合集体建设用地,采取村社集体入股、村民自愿筹资入股等方式,依托广东2号绿道和流溪河沿岸风光,建设了“世外桃源”休闲度假村,由企业统一经营。4年后,寮采村被认定为“中国最美休闲乡村”。游客数量从11万人次增长到90万人次,集体收入也从16万元猛涨到了 125万元。

也正是在2014年,寮采村被白云区列为农村集体土地承包经营权确权登记颁证工作试点村。“当时就是看中了寮采村发展的良好势头。”白云区农林局发展计划与经营管理科欧帆介绍。寮采村也不负众望,用了短短一年时间便已经完成了村级层面的各项工作,“现在只等国土红线划定,就可以登记颁证了。”

不过,在具体负责确权工作的萧伟健看来,虽然确权进度总体没有延迟,但个中插曲也不是首首都是悦耳动听。 “刚开始确权,有村民便开始嘀咕:是不是要把统一流转的土地再收回来分给每家每户?”萧伟健说,这样的想法在政策上自然没有根据,即便在村民中间,也没有多大市场,“谁都知道,只有将地合在一起搞规模经营、高效农业、休闲旅游,村民的利益才能实现最大化。”

2、采取“面积到户、四至到社”的方式进行确权

在寮采村,作为大规模流转出现之后被发明出来的“新名词”,“升威大田”占了不少经济社耕地面积的“大头”,与之相对应的则是少数由村民耕作的零散地块。 “升威”是寮采村土地的最大流转对象——升威实业公司的简称,也是寮采村名副其实的“土地爷”和“财神爷”。由于“升威大田”流转时间较长、占比较高,部分经济社在确权时采取的方式是,只将面积分配到各户,但不再确定每户的农田四至。“也就是说,对高度集约、统筹经营的土地,采取‘面积到户、四至到社’的方式进行确权,但确权背后,村民更看重的还是土地收益如何分配,也就是确利的问题。”萧伟健说,现在如果回到一家一户经营的原点,“单纯种水稻,肯定是亏本的,这笔账,谁都算得清。”

由重“地”向重“利”的转化,让寮采村在处理承包期内承包关系“大稳定”和“小调整”之间的矛盾时显得游刃有余。在寮采村,第二轮承包期内,由于人口增减,各经济社一般每5年会对承包土地的面积进行一次微调,但承包期内增人不增地、减人不减地,但会根据人口变动情况调整土地收益的分配。

虽然承包土地仍然是寮采村集体经济收益最为重要的源头活水,但伴随流转集约经营广度和深度的同步推进,双层经营体制中,天平又再次倾向“统”的一端,而这也让利益分享权利比土地分配规则显得更为重要。有寮采村民向记者表示,自己的土地早已流转,收益也还算稳定,同时,作为集体经济组织成员,“无论土地是否确权,分红都会一分不少。”

虽然眼下还看不到确权能够带来的利益增量,但对于即将发到手的“红本本”,有不少寮采村民还是充满了期待。“以前我为了省每平方米5元的费用没办宅基地证,征地拆迁便拿不到补偿,这次不能再犯同样的错误了。”一位村民告诉记者。

3、对“出嫁女”、“农转非”这些特殊群体进行合理赋权

在此番寮采村土地确权中,“利益”既是一切工作的出发点和落脚点,也成为破解权地矛盾、人地矛盾的润滑剂和缓冲区。所谓权地矛盾,是说流转多年之后,原有承包土地面积虽然还可以与农户对应,但四至已经无法厘清,或者已经没有必要厘清;而所谓人地矛盾,则指向“出嫁女”、“农转非”居民等特殊群体的利益诉求。

和珠三角许多村庄一样,在寮采村,“出嫁女”和“农转非”人口的权利安排,既是敏感的地带,也是难啃的骨头。而对于这一问题,寮采村也并非一下便找到了答案。“有村民曾坚决反对向这部分人分红,认为会摊薄既有农户的利益。”萧伟健说,最终,经过村民代表表决,这些特殊群体的收益权得到了合理保障,“‘出嫁女’可以拿一份,‘农转非’人员则只能拿半份。”让反对者息声的,是对特殊群体“利、地”分离的制度安排,也就是说,这些人的权益并非直接来自土地,而是其作为村庄一分子的身份和经历。

萧伟健说,寮采村解决特殊人群利益分配问题,还有一大优势,那就是“船小好调头”。“村庄总人口规模虽不算小,但和那些更加靠近城区的村庄相比,‘外嫁女’和‘农转非’比例不算高,两者加起来也就1%~2%。”他说,即便赋予这些人享受分红的权利,也不会影响其他村民太多利益,“更重要的是,大家都是乡里乡亲,没有必要因为这一点小钱影响了村民之间的和气。”

广东省人民政府特聘参事钟韶彬认为,珠三角地区经济发达,很多村集体经济实行股份制改造之后,分红水涨船高、数额可观,但受传统观念影响,“出嫁女”等群体的合法权益常常遭到剥夺。同时,由于集体经济组织管理规范尚不完善,这些问题往往被作为村民自治内部事务,出现“多数人的暴政”,即便政府相关部门出面纠正,并出台指导性意见,但要说服大多数村民接受“男女平权”等理念,过程往往十分艰难,“像寮采村这样,通过自身协商就能解决这个问题的,并不多见。”

抓住利益分配的核心变量

在珠三角核心区,土地非农化、权益股份化的村庄并不鲜见。对于地处一级水源保护地的寮采村来说,这样的发展道路显然不能复制。不过,横亘在寮采人面前的生态红线,既是一座“围城”,也是一座“平台”。否则,“最美休闲乡村”的桂冠又何以能够戴在寮采村头上?

更为重要的是,正是在这一过程中,尝到了土地集约经营甜头的寮采村民能够逐步意识到,在土地确权中,承包权固然要划定明确的边界,但这道边界,完全可以建立在对利益的合理分割和充分共享基础之上,而并不需要在土地肥瘦、地形地势等问题上再锱铢必较。利益分配的核心变量从以土地要素为主到以人口要素为主,寮采村正在进行的集体经济“半股份制”探索也提醒我们,收益相对固化与农村土地确权虽然不能划上完全的等号,但也算是“赋权增利”的确权原则在特定环境中的一种存在形态。