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土地制度基础的建构:区域土地“精密化”管理

发布时间:2016-06-29 关键词: 可操作性 hellip 土地管理 主动权 精密

“实践证明,制度建设到位是管理到位的重要保证……目前土地市场建设中存在的大量问题,比如随意调整土地利用规划、经营性土地不走市场(不按市场机制配置)等,都与制度建设薄弱、管理环节松弛有关。解决管不了、管不住的问题,主要靠制度。制度是管根本、管长远的。唯有加强制度建设,保证制度健全,才能真正把握管理的主动权,解决以前解决不了的难题。”制度基础是区域土地管理的中心。从目前的现状来看,我国区域土地问题管理政策的制度基础非常薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域土地政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域土地政策的受益范围;尚未有相对独立、具有宪政法治基础的专门区域土地管理机构;等等。

土地制度基础的建构:区域土地“精密化”管理

由于尚未建构起适应土地问题管理需要的相应制度体系,许多好的规划和政策的可操作性较差,政府对土地问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓土地国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的土地问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和针对性。简而言之,国家简单化土地管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的土地问题做简单化处理的一种治理安排。国家简单化的管理制度,难以应对土地问题尤其是区域土地问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家的经验,对区域实施“精密化”的土地管理制度。所谓“精密化”土地管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的土地问题管理制度, 拓展到中观尺度,即为区域土地问题的“精密化”管理。 

此外,在区域土地“精密化”管理的前提下,区域土地管理制度基础的完善还有两个标志,即区域土地资源管理协调机构设置合理和区域划分框架(尤其是问题区域框架)明确合理。

(1)区域土地资源管理协调机构是不可或缺的制度安排。区域土地资源管理协调机构主要从事对决策实施情况进行控制与监督和对区域内省级土地管理部门的垂直领导。

(2)区域划分是区域土地管理的基本框架。我们应该借鉴发达国家的经验,除行政区域的划分外,还进行服务于区域土地管理需要的区域划分框架,并根据区域问题的类型与严重程度划分问题区域,并在此基础上,制定与实施区域土地管理政策与规划。 

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