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土地供应要加强计划性

发布时间:2016-06-30 关键词: 国土资源部 土地供应 安全距离 保有量 规模
  国土资源部近日印发《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020)调整方案》。相比2008年10月发布实施的原规划纲要,调整方案主要是对三大规划目标进行了调整:一是耕地保有量,原规划纲要要求2020年保持在12033.33万公顷(18.05亿亩),而调整方案的要求是18.65亿亩,数量略有提高;二是基本农田数量,前者的要求是确保10400万公顷(15.6亿亩),后者的要求是15.46亿亩,变化不大;三是建设用地总规模,前者要求控制在3724万公顷以内,后者要求控制在4071.93万公顷以内,看起来是较大幅度地增加了。有人据此以为,建设用地的供应将增多,会对地价起到抑制作用。这可能是一种误解。

  此次对规划纲要进行调整,其实主要是基于新的土地数据做出修正,而不是要改变土地利用规划,增加建设用地供应并不在考虑之列。在原规划纲要发布之后,第二次全国土地调查(2007年开始实施,以2009年12月31日为标准时点)的主要数据成果于2013年12月发布。新数据使原规划变得不合理。例如,2009年末的耕地面积为20.3亿亩,与18亿亩的红线之间还有很大一段“安全距离”;而制定原规划纲要时的统计是2005年末为18.3亿亩,距离红线已经很近。虽然全国耕地统计数增加了,但北京( 农用地、 商住地、 工业地)、上海( 农用地、 商住地、 工业地)等地的耕地统计数却减少了,只略多于甚至少于2010年的目标数。另外,新数据显示,2009年末的建设用地规模超过了3700万公顷(因为统计口径的问题,不知道确切数据),已经超过了原规划纲要2010年的目标(3374万公顷),与2020年的目标(3724万公顷)也相差不大,如果不对规划进行调整,未来几年将没有新增建设用地。

  看起来,建设用地总规模的2020年规划目标数量提高了,但考虑到土地数据的变化,建设用地供应的节奏可能并不会加快。根据这几年的国土资源公报,2012年末建设用地为3690.70万公顷,2014年末为3811.42万公顷,平均每年增加约60万公顷。根据调整方案,到2020年将比2014年增加260.51万公顷,平均每年增加43万公顷。

  从耕地和建设用地的增减对比来看,国土部门也无意加快建设用地供应。2014年末耕地面积为13505.73万公顷(20.26亿亩),到2020年,总共可以减少约1000万公顷。但在这个期间,建设用地的增量要少于260万公顷。也就是说,减少的耕地大多都不会用于增加建设用地。根据调整方案,耕地面积减少主要是由于生态退耕。以前是18亿亩耕地红线约束了建设用地的增长,现在这根红线的约束不那么严厉了,那么,国土部门控制建设用地的增长是有意为之。对于超大城市、特大城市的用地规模,要严格控制,建设用地供应会逐年减少。对于大中小城市用地,要合理安排,可能国土部门认为那里已经出现过剩,不应该加大建设用地供应。

  但是,根据这些年的实际情况,之前的土地供应节奏似乎并不适应经济和社会发展的需要,导致土地市场供不应求,地价与房价相互推动、快速上涨。我国还要继续提高城镇化率,实现“三个一亿人”的目标,那么,未来几年对建设用地的需求可能并不会比过去几年少。既然18亿亩耕地红线的约束放松,是不是可以适度加大建设用地的供应呢?严格控制超大城市、特大城市的用地规模,那就是说,希望人口向大中小城市转移,如果措施得力,大中小城市的人口将增长,建设用地将不再是过剩而是不足,这种状况也是需要考虑到的。

  地价的快速上涨说明,以往的土地供应机制是有问题的。土地供应机制需要完善,其中一个措施是加强土地供应的计划性。所谓加强计划性,首先是土地供应的总体规划应该与社会和经济发展相适应,并起到一定的引导作用;其次是土地供应计划的执行应该加强,一些城市制定了土地供应计划,却经常完成不了,客观上拉升了地价,这种状况应该改变。