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长期闲置划拨土地国家是否可以收回?

发布时间:2016-07-04 关键词: 行政主管 城市规划 干部培训 土地出让 国有土地

问:在我们小区附近有一处依山傍水的空地,以前一直是小区居民休闲、锻炼的去处,后来被划拨给一家单位,说要建干部培训基地,可把地圈起来以后到现在已经七八年了,土地一直闲置,没有进行任何建设,如今已是遍地荒草,也不让居民入内锻炼。请问:国家划拨的土地就可以长期闲置吗?如此浪费国家土地资源,政府是否可以收回土地使用权?

答:也许正是因为划拨土地取得的无偿(或低偿)性,使得许多单位都想方设法多占土地,但在取得土地后却不加珍惜。所以,划拨土地的闲置和浪费在我国非常普遍,且长期不能得到有效治理。这大概就是“取之易,用之奢”的道理吧。然而,对于划拨土地的闲置和浪费以及相应的治理和处罚,立法上一直存在明显的漏洞。关于划拨土地使用权的收回条件,《土地管理法》第58条规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:㈠为公共利益需要使用土地的;㈡为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;㈢土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;㈣因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;㈤公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款规定:“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者,因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的,市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权,并可依照本条例的规定予以出让。”对于划拨土地长期闲置能否收回,以上规定并未涉及,虽然其中有“因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的,应当无偿收回其划拨土地使用权”的内容,但什么叫“停止使用”?停止使用多久就可以收回?并无明确规定,何况适用该规定收回土地还有具体原因限定,即只有因用地单位迁移、解散、撤销、破产等原因导致停止使用土地的,才可收回土地使用权。换句话说,只要用地单位存在,即使停止使用土地也不存在收回的问题。相比于对无偿取得的划拨土地闲置和浪费的宽容,对于以有偿出让方式获得的土地和闲置,立法规定就要严厉得多,不仅出让土地使用权有明确的期限限制,取得土地使用权后不按期开发使用的,法律还规定了严格的处罚措施。《城市房地产管理法》第26条规定:“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权。”

在国家立法上,对于同一种国有资产,只因取得方式不同,就对其使用期限、土地的闲置和浪费的处置等采用如此截然不同的双重标准,实在有违法律的公平和社会正义,这样明显的法律漏洞长期不能得以弥补,任由大片的国有土地长期闲置和低效利用而无所作为,的确让人难以理解。然而,只要明白划拨土地的特权特点,对此也就不涉足为怪了。因为能够获得划拨土地的大多都是直接掌握行政特权的国家机关、军队以及有国家权力支撑的国有企事业单位,即使非公有制单位可以拿到划拨土地,其往往也与权力运作有关。而收回土地使用权,则意味着权力与权力的对抗,这样的对抗一般不会发生,避之还唯恐不及呢。所以,对国有划拨土地不作使用期限和闲置一定期可被无偿收回的规定不失为“明智之举”,这样既可以避免权力之间的冲突,而且还不至于让土地管理部门为难,因为即使规定了闲置一定期限可以收回,也未必能够执行,何必多此一举呢?