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农村土地延包政策解读:应否调整承包地块?延包期限如何设定?

发布时间:2016-07-04 关键词: 代表性 经营权 所有权 如何 法律

《深化农村改革综合性实施方案》提出:“抓紧修改有关法律,落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策,适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。”按照时间计算,第二轮承包期最早的将于2023年到期,绝大部分地方将于2027年到期。二轮承包期满后如何延包,是改革和完善我国农村土地承包经营制度面临的重大课题,其中最核心的争议问题是两个:一是延包时是否对原有承包地块进行调整;二是延包的承包期限如何设定。这些问题关系到对中央“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”重大决策的理解和落实,也是贯彻落实中央提出的“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的“三权分置”改革举措的基础工作,需要抓紧研究并提早安排。

一、延包应否调整承包地块

(一)争议观点

调查发现,无论是政府官员、专家学者还是承包农户,对于二轮承包期届满后的延包是否应当调整承包地块,均存在几种截然不同的意见,代表性观点有4种:
第一种观点认为,为了稳定承包关系和落实中央“长久不变”的政策,应采取原地延包方式,继续由原农户按照现有地块和面积承包,不调整承包地。

第二种观点认为,经过了30年的第二轮承包期,一方面,因为出生、死亡、进城落户等原因,农村集体经济组织人员数量和结构都发生了较大变化;另一方面,因为征地、农村土地整治等原因,原有耕地数量也发生了很大变化。由于在二轮承包期内实行“生不增、死不减”政策,二轮承包期结束时农户间土地承包数量不均的矛盾已经积累到了一定程度,基于公平考虑,延包时应该按照当时人员和土地情况调整后重新分配,如此才能让农民集体成员公平地取得土地保障。

第三种观点较为折中,认为从稳定农村承包关系和落实中央“长久不变”重大决策的角度考虑,在二轮承包期限届满时原则上应当由原承包农户按照现有地块和面积承包,不做调整。但基于公平考虑也应当对少数个别情况允许进行适当调整,例如对于农业税费取消前自动放弃承包地或者因为欠缴税费而被收回了承包地并且后来一直没有再分配承包地的人员,在延包时应当予以调整,给这部分人员分配承包地。

第四种观点则认为,由于各个地方人地关系变化的情况不尽一致,在二轮承包期内是否严格执行“增人不增地、减人不减地”政策的情况也不尽相同,在二轮承包期限届满时应当允许各个地方从实际情形出发自行决定,充分尊重农民集体的自主决策权,立法不必强求一律。

(二)背后的价值冲突

二轮承包期限届满后的延包是否调整承包地的争议,事实上是30年的二轮承包期内是否调整承包地问题的延续,所面临的利益决策在本质上是一致的:都体现了基于效率需求的稳定农户土地承包经营权与基于公平需求的“平均地权”之间的博弈。

为了稳定承包关系、鼓励农民土地投资,自第二轮承包期开始后,中央文件即要求实行“增人不增地、减人不减地”政策。但是调查发现,这一“30年不变”政策在实践执行中遭遇了挑战,稳定承包关系的要求与因人口增减带来的平均分配承包地的要求之间不时产生对抗:承包地是无偿分配给农民的一份福利保障,发包之时基本上是按人头平均分配,一段时期之后,因为人口的出生和死亡、娶进嫁出等,不同家庭的人口结构和数量都会发生变化,不可避免地会出现一些家庭占有的承包地与其人员数量严重不匹配的情形,畸多畸少都有可能。此时如果不调整承包地,农民集体成员对集体土地的公平占有状态必将被打破。尤其是一些家庭新增的人口没有承包地份额,这些新增人口的社会保障负担就会分摊到这个家庭的其他成员身上。与此同时,“外嫁女”、“入赘婿”等的土地权益保障问题也会随之产生。但如果在承包期内调整承包地,又会与土地承包经营权的物权属性相冲突,不利于稳定承包关系和保护承包人的土地权益,也不利于经营者形成稳定预期增加土地投资。

因此,虽然中央一直强调要稳定承包关系,但随着时间的推移和农民集体成员数量的增减,家庭成员数量发生变化,农户之间的利益冲突不断挑战承包关系的稳定:家庭成员增加的农户基于对“集体所有就是人人有份”的朴素认识和公平诉求而要求调整承包地,家庭成员数量不变或者数量减少的农户则主张保持稳定并不同意调整。贵州省湄潭县于1987年就开始实施“增人不增地、减人不减地”试验并严格执行,27年后学者的民意调查则表明:93%的被调查者同意按人口进行土地再分配。即便是在1992年便开始实施土地股份合作的广东省佛山市南海区,这种人口变动与集体土地权益之间的矛盾一样不可避免。因此,虽然法律和政策都明确要求在二轮承包的30年承包期内不调整承包地,但一些地方通过农民集体表决等不同形式而私自调整承包地的情形并不少见。法律和政策的实施遭遇了挑战。

由此可见,是否调整并非是简单的对错问题,而是反映了不同的价值考量和利益平衡:不调整,是基于稳定现有农户土地权益和提升土地经营效率的考虑;调整,是基于农民对“集体所有就是人人有份”的朴素认识而产生的土地权益共享的公平诉求。

(三)方案选择

改革争议无法避免,任何一种改革方案也都不可能完美无瑕没有任何反对声音,因此,改革方案设计必须既充分尊重我国国情又符合现代法治理念和现代产权制度的要求,在权衡利弊的基础上做出最优的选择。

“有恒产者有恒心”这一亘古不变的真理是支撑现代物权制度的基本理念之一,明晰而有保障的产权也是现代产权制度和市场经济的基本要求。回顾我国土地承包经营制度近四十年来的发展历程,也是逐步向这一方向推进的,“逐步稳定承包关系并延长承包期”的发展脉络十分明显:1984年中央确定第一轮承包期为15年,在承包期内执行“大稳定、小调整”原则;1993年中央决定耕地承包期再延长30年不变,并提倡“增人不增地、减人不减地”,2002年颁布的《农村土地承包法》则对这一政策予以法律确认;1997年,中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确强调“集体土地实行家庭承包经营,是一项长期不变的政策”;2008年十七届三中全会的决定进一步指出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”因此,回顾中央不同时期的土地承包经营政策,从“15年不变”到“30年不变”到“长期不变”再到“长久不变”,这一清晰的发展脉络凸显了党中央稳定农村土地承包关系的决心,也使得农户的土地承包权益越来越明晰和稳定。虽然这一政策的实施一直伴随着不同的声音和挑战,但其在提高农业生产效率和保障农民土地权益方面的成效显著。

因此,中央关于“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”的重大决策是我国农村土地承包经营制度正确的发展方向,既顺应建立现代产权制度和促进农业现代化的要求,也是对我国农村土地承包经营领域伟大实践的经验总结,是我国在坚守土地公有制底线的前提下农业经营制度的最优安排。同时,这一重大决策也为我们解决上述价值冲突指明了方向:在二轮承包期限届满时必须继续维持原有承包关系稳定,原则上不调整承包地;当务之急,是在继续维持原有承包关系稳定的同时妥善平衡好各种利益关系,在效率优先的基础上兼顾“无地”或“少地”农户的公平诉求。

如果在此次二轮承包期届满后完全不调整承包地,继续在二轮承包的基础上原地延包,随之而来的挑战是:

第一,在二轮承包期间新出生的人口、二轮承包时或者承包期内放弃了(自愿交回了)承包地的农户,均没有机会取得承包地,因为全国各地尚留有机动地的集体为数极少,而且耕地数量总体上是在减少。在尚没有实现城乡一体化的社会保障制度之前,这部分人的生存保障问题如何解决?其公平诉求如何满足?考虑到在二轮承包期限内“30年不变”政策在实施中积累的矛盾和遇到的挑战,二轮承包期限届满后的延包如果既不调整分配方案,又不能解决这部分人的利益诉求,其实施必将面临更大的阻力。

第二,如果不调整地块,那些在二轮承包期内转为城镇户籍从而丧失了农民集体成员资格的人员,虽然按照当前政策其有权保留土地承包经营权,但在二轮承包期届满时其承包地如何处理?是收回还是让其继续延包?显然,从集体所有的内涵上分析,这部分人已经丧失了集体成员资格,不应该再享有承包的资格,让其继续进行新一轮的延包,没有理论依据。这也就意味着在二轮承包期限届满时从法理上考虑这部分人的承包地必须收回。那么收回后的承包地如何处理?

第三,如果在延包时完全不调整承包地,那么无论延包是否设定承包期限、期限多长,都会形成人地关系的彻底固化局面,因为即便下一轮延包设定期限,承包户也可以合理期待新一轮承包期满后仍然在不调整地块的基础上原地延包,那么,延包是否设定承包期也就意义不大了,农户的土地承包经营权也就事实上实现了真正的“长久不变”。因此,是否调整承包地的问题也需要和是否以及如何设定期限的问题一体考虑。

解决上述问题的基本思路应是:第一,维持原有承包关系稳定的基本方向不能动摇,因此,在二轮承包期限届满后的延包中,除极少数特殊情况外应当尽量维持原有承包关系不变,不做调整;第二,对于上述第二种情形应当在二轮承包期限届满时收回承包地,并将这些收回的承包地分配给第一种情形中的无地和少地人员;第三,对于通过上述第二项举措仍然不能平衡利益的无地或少地人员,国家应当通过实施倾斜性福利保障的方式在一定程度上解决其公平诉求。

二、延包期限如何设定

(一)争议观点

对二轮承包期限届满后延包的期限设定问题,也有三种不同主张:一是主张继续沿用30年期限;二是建议延长到70年以便和国有土地保持一致;三是主张不设定承包期限,或者将承包期限定为“长久”,从而充分保障农户土地权益,彻底避免短期经营行为,并在真正意义上实现“长久不变”。

(二)方案选择

笔者认为,首先,农村土地承包经营制度的安排应当在土地公有制这一底线的框架下进行。中央明确提出农村土地制度改革必须坚持土地公有制不动摇,农村土地“三权分置”改革不仅提出了“稳定农户承包权、放活土地经营权”,而且提出要“落实集体所有权”。因此,在改革和完善农村土地承包经营制度时,虽然稳定承包关系并强化土地承包经营权的权能是改革的总体方向,但仍应当坚持区分土地所有权与土地承包经营权,否则将会导致土地所有权被架空而无法落实。从债权到用益物权的转变,是对土地承包经营权权能的极大强化,但在这一权利强化的过程中必须给土地所有权人保留必要的地位和权能。按照传统的用益物权理论,有期限限制是用益物权区别于所有权的一个重要特征,即便后来发展出来的永佃权突破了这一期限限制,但永佃权人仍需要向土地所有权人交纳佃租,也正是这一交纳佃租的行为有效宣告了土地所有权人权利的存在,从而不至于使土地所有权丧失其本质。结合我国土地承包经营权制度,如果未来取消期限限制,同时又继续实行现有的无偿承包制度,则农户享有的土地承包经营权将成为一种既不用向土地所有权人交纳任何费用,又可以永久无限期使用的权利,其和土地所有权的区别将彻底名存实亡。

有鉴于此,在二轮承包期限届满后的延包方案中,无期限限制与无偿承包只能择其一:或者继续实行无偿承包,但必须设定承包期限,而不能是永久承包;如果不设定期限限制,实行永久承包,则必须向土地所有权人交纳承包费。只有如此,方能确保“土地公有制底线”不被突破。

综合考虑上述两种方案,在延包时实行无期限限制的承包,不再设定承包期,更符合中央“长久不变”政策的要求,“落实集体所有权”的目标也才能更好实现。因为,如果设定承包期,无论是30年还是70年,都无法避免承包期限届满前的短期行为,也无法摆脱到期时如何制订延包方案的各种争议和麻烦。不仅如此,从目前来看,30年承包期内不调整承包地的政策在很多地方执行时尚且面临较大压力,如果实行70年承包期,并且承包期内不调整承包地,压力会更大,70年的承包期反倒不利于稳定承包关系并保护农民利益,“长久不变”政策将无法落实。正如有学者所言,“设定一个有年限的承包期,给农民的信号是到期以后承包土地可能不再由他使用和收益,这不利于农民形成对承包土地的长远预期。因此,‘长久不变’应是指在一个时点后,农民与所承包土地的关系不再变更,不仅农民与其所承包土地形成长久关系,而且农民对所承包土地拥有长久物权。”因此,笔者建议下一轮的承包不设定承包期,实行“永久承包”,但为了避免土地承包经营权与土地所有权的混淆,必须实行有偿承包。

在当前我国粮食价格持续高于国际市场,国家要对农业投入大量补贴的情形下,让农民向集体交纳承包费是否会导致农民种田意愿的进一步下降,从而既危害我国农业产业发展也损害农民利益呢?笔者认为,土地所有权人对农民承包土地收取费用属于私法关系的范畴,国家对农业的补贴则属于公法关系的范畴,二者不能混同或者捆绑,土地所有权人对承包土地收取承包费并不影响国家继续实施农业补贴。不仅如此,承包费的收取既可以宣告土地所有权的存在,还能在一定程度上解决当前大量存在的“空壳集体”问题。随着集体经济组织资产收益的壮大,有地农民与无地农民之间因承包地占有不均带来的利益差距也会被弱化,因为无地农民可以基于其成员身份公平分享集体土地发包收益。事实上,有学者的调查也表明,集体经济组织以土地所有权主体身份向集体成员收取一定的地租存在民意基础。

三、结论

以坚持土地公有制底线为前提,以落实中央关于“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”的重大决策为目标,以“效率优先、兼顾公平”的价值理念为指导,以三十多年来我国农村土地承包经营制度发展演变的脉络为参照,结合现代法治和现代产权制度的要求,笔者就我国农村土地二轮承包期限届满后的延包方案问题提出如下建议。

(一)分配方案

在二轮承包期届满后,原则上以农户为单位坚持原有承包地块和面积不调整,继续延包;在二轮承包期内已经整户转为城镇户籍的,丧失农民集体成员资格,在二轮承包期届满后不再参与承包,其交回的土地可以酌情发包给无地或者少地农户;少数地方因为各种原因导致现有承包地分配状况极其不公正,2/3以上农户都有重新分配的强烈诉求,并由农民集体成员在自愿基础上通过表决形式达成重新分配决议,而且该决议内容不违反法律和行政法规强制性规定的,可以按照农民集体的决议执行,从而重新分配。

(二)承包期限

在延包时实行无期限限制的有偿承包,不设承包期,但承包户需要向土地所有权人交纳承包费;承包费标准可以根据各地具体情形在地方政府指导下由农民集体商议;承包农户对承包地享有用益物权,可以自行耕种,也可以依法流转一定期限内的经营权。

(三)无地农户的权益保障

对于在延包之时没有分到土地或者分地较少的农户,一样可以基于其成员资格平等地分享集体资产收益(如承包地发包收益、集体经营性建设用地入市收益等)。随着集体资产收益的壮大,有承包地农户和无承包地农户之间的利益差距也将变得不再明显,两个群体之间的利益对抗也会逐步弱化。同时,国家在进城落户和社会保障政策方面对没有分到土地的农户或者农业人口应给予适当的倾斜照顾和帮扶。

(作者:宋志红,国家行政学院法学教研部副教授、行政法研究中心副主任。)