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妇女的土地权益在确权中“消失”?应该怎么协调?

发布时间:2016-07-05 关键词: 小岗村 不动产 财产权 凤阳县 经营权

我国农村土地权利制度建立在身份基础之上。现在的确权工作,对集体经济组织成员身份的界定仍然以户口为标准,这与“三十年不变”的土地政策衔接之间产生冲突,致使妇女的权利可能“消失”。从技术层面来协调这种冲突,可以在确权中兼顾身份和原有的财产权,有其一存在就应该为其确权登记,但注意不能重复确权。而从更高的制度层面,就要逐步体现土地的财产权和社会保障的性质和功能,不因身份的改变而变化。

妇女的土地权益在确权中“消失”?应该怎么协调?

安徽凤阳县小岗村后范村民组严家美拿着属于自己的土地确权证,高兴不已。

■ 何霞

我国农村土地权利制度建立在身份基础之上:集体经济组织成员身份和家庭成员身份。农村的土地归属于农村集体经济组织所有,承包经营权则是以户为单位。而婚俗习惯中的“从夫居”,及传统观念里的“娶进嫁出”,使得妇女因结婚居住地变化从而引起集体经济组织成员身份变化,或因结婚离婚发生家庭成员身份的变化。这些因婚姻而发生的身份变化,使得妇女所享有的建立在身份基础上的土地权利处于更易受损状态。

目前作为不动产的土地其权利流通方式和流通渠道仍具有有限性,使得土地的利用方式集中于耕种的使用价值上。在“三十年不变”的土地政策下,当妇女由于结婚而发生居住地的改变与土地的分离,而土地又无法通过流转而变现为经济价值时,妇女的土地权利也实际上落空。

对集体经济组织成员身份的确认,在缺乏统一规定的情形下,农村基层自治组织享有较大的自治空间。对于通过村规民约等方式剥夺妇女合法权益的情形,尽管在立法上予以了明确的禁止,但在实践中,仍然给行政执法和司法提出了挑战。在司法实践中有将其拒之门外不予受理的情形。

一些妇女的土地权利在确权中“消失”

土地确权是以物权登记颁证的方式将农村的土地权利固定,保障产权清晰明确,为土地的流转和适度规模经营创造条件,解决农村分散劳动、生产力低下的问题。目前我国以四川、山东、安徽等12个省为试点,推行土地确权。在确权中,采用了“五权同确”(集体经济组织成员权、土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权)或“七权同确”(在前述基础上增加了集体财产权和集体水利物权),强调“确实权、颁铁证”,以确权确地为原则,以确权确股为特殊。确权中尊重二轮土地承包时的土地权属,并将集体经济组织成员身份和财产权利紧密挂钩。

我们在调研中发现,尽管党政部门高度重视确权中妇女权利的保护,要求做到妇女“证上有名、名下有权”,在不少地方妇联组织也进入了确权工作领导小组,但由于“三十年不变”的土地政策和集体经济组织成员的认定标准在衔接中产生的制度层面冲突,使得一些妇女的土地权利在确权中“消失”。

例如,当妇女结婚后到丈夫的村庄共同生活,为生活的方便她的户口迁到了丈夫所在村,根据“增人不增地、减人不减地”的土地政策,她在娘家的土地仍然存在,保留在其父母的户口下,而丈夫所在村庄通常也不会为其分地。(在实践中有同一户口下丈夫的姐妹出嫁后,或丈夫的爷爷奶奶去世后,妻子会实际地继受土地的情形)在这次的土地确权中,由于遵循二轮承包时的土地权利,丈夫所在村不会为妻子确权,因为她没有地;而妻子娘家村又依据集体经济组织成员身份和土地权利一致的原则不能给妻子确权。因为户口是确定成员身份的核心标准,而妻子的户口在结婚时从娘家迁走,所以在土地确权登记簿上没有她的名字,也不给其颁证,这样她在二轮承包中获得的土地权利在此次确权中得不到法律上的体现。当其父母去世后,如果户口下没有别人,我国现行法律又不允许土地承包经营权的继承,因此集体经济组织就有权收回这些土地。这样妻子的土地权利不仅仅在法律上“消失”,在事实上也“消失”了。

又如,不少地方的风俗是修好了房子才能娶得上媳妇儿。所以当妇女结婚时,其居住的房屋和相应的宅基地权利都是属于丈夫家庭的。而当婚姻法司法解释中个人财产在夫妻共同生活八年后转化为共同财产的规定在2001年被废止后,只要房子没有在夫妻婚后重建,在法律上妻子是没有宅基地和房屋的权利的。在确权中,尽管有些地方做了灵活的处理,在登记簿上给每位有集体经济组织成员身份但没分到宅基地的人登记了25平方米的宅基地使用权,以待日后集中居住时予以实地补偿。但大部分地方是依据现有的宅基地权属进行的登记。这对于离婚妇女影响较大,离婚时如果她不能通过与夫家协商分得住房和宅基地,即便是户口仍然在夫家所在村,在土地整理集中居住时也不能置换到相应的住房。在我们调研的一个村,要求必须同时具备该村集体成员身份和原来享有宅基地使用权两个标准,才能分得(置换到)每人60平方米的类似小别墅状的住房,如果没有宅基地则没有分房资格,当然地在确权中不能登记。所以有不少在离婚时没有宅基地的妇女因此上访。

应从技术和制度两个层面来协调

农村土地的所有权、承包权、经营权三权分置理论,为土地的流转和多种利用方式打破了禁区。在承包权和经营权分离的制度设计下,承包经营权更是一种补偿性的社会保障。在农村的养老、医疗等社会保障制度不够完备的情形下,给予农民土地权利作为经济上的保障。而这个权利在城镇化的进程中,对其利用方式从原有使用价值为耕种,发展到出租、股权、抵押等多种经济价值。这样的改变为人地分离情形下土地权利的行使提供了客观条件,也为确权中将财产权利与户籍制度松绑提供了可能性。

现在的确权工作,对集体经济组织成员身份的界定仍然以户口为标准,这与“三十年不变”的土地政策衔接之间产生冲突,致使妇女的权利可能“消失”。从技术层面的方式来协调这种冲突,可以在确权中兼顾身份和原有的财产权,有其一存在就应该为其确权登记,但注意不能重复确权。例如针对土地在娘家村,户口在夫家村的妇女,在娘家村就应当为其确权颁证。而从更高的制度层面,就要逐步体现土地的财产权和社会保障的性质和功能,不因身份的改变而变化。

(作者为西南财经大学法学院副教授)