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俄罗斯:“三位一体”设置 “三资一体”管理

发布时间:2016-07-25 关键词: 俄罗斯 农业部 市场经济 发展战略 市场管理

俄罗斯自然资源管理体制遵循集中化、资产化的原则,实行相对集中的分类、分部门管理,“部—局—署”三位一体实行以政府管理为主、市场管理为辅的资源、资产、资本的综合管理模式。

中俄两国同为新兴经济体,同处于向市场经济转型的过程之中,都将资源资产管理作为经济发展和国家复兴的重要任务之一。中俄两国发展战略的高度契合,梳理俄罗斯自然资源管理概况,或许能给我们带来一些启示与借鉴。

相对集中的分类、分部门管理

俄罗斯对本国自然资源资产实行相对集中的分类、分部门管理。自然资源被划分成土地、农用地、建筑用地、能源、矿产五种类别,分别由经济发展部、农业部、建设与住房公共事务部、能源部、自然资源与生态部五个联邦部实施管理。

在土地资源管理方面,经济发展部负责俄罗斯境内所有土地资源的统筹管理,内设不动产司、国家经济调控司、欧洲北美与国际组织司、战略发展司等30个司。其中,不动产司针对土地关系调整、土地流转、地籍登记、全国土地空间资料数据库建设等领域进行调整与规范管理。农用地、建筑用地作为土地资源的核心内容被单独划拨出来,分别由农业部、建设与住房公共事务部在经济发展部的统筹规划框架下实施管理。能源部主要针对油气开采、煤炭与泥炭工业、电能等实施能源资产管理。自然资源与生态部针对矿产资源、油气地质、水资源、森林资源、林用地、动物及其生存环境、水文气象、生态监督与监测等各个自然资源领域内的相关问题制定法律法规,调整国家政策,负责政策实施监督与评价,内设地质、矿产利用与国家政策司,森林资源管理与国家政策司,水文气象、环境监测与国家政策司,水资源管理与国家政策司等10个司。

在五个联邦部中,自然资源与生态部是涉及资源类型最多的管理机构,行政地位类似于中国国土资源部的地位,在管理职责方面也最具典型性与代表性。

“部—局—署”三位一体模式

五大部委实施由联邦部、联邦局、联邦署共同组成的“三位一体”的资源管理模式。以自然资源与生态部为例,联邦部、联邦局、联邦署之间相互独立且协同合作实施资源管理。

自然资源与生态部实行决策权、监督权、执行权相分离的机构设置方式。自然资源与生态部作为俄联邦政府的决策机关,进行自然资源领域内国家政策、法律法规的制定与宏观调控;其直属的3个联邦局作为俄联邦政府的执行机关,是连接自然资源与生态部及其地方单位协调工作的桥梁和政策实施主体,直接或通过联邦局下属单位、各地区资源管理机构实现对全国自然资源的调控与管理;2个联邦署作为俄联邦政府的监督机关,对自然资源利用与保护实施监督管理,以保证资源的合理利用和可持续发展。在隶属关系上,3个联邦局和2个联邦署之间是平级关系,它们都隶属于自然资源与生态部的领导。

自然资源与生态部的3个司(地质、矿产利用与国家政策司,水资源管理与国家政策司,森林资源管理与国家政策司)和3个局(俄联邦地下资源利用局,俄联邦水资源局,俄联邦林业局)负责资源资产管理工作。在职能分工方面,俄联邦地下资源利用局在地质、矿产利用与国家政策司的指导下负责地下资源资产管理;俄联邦水资源局在水资源管理与国家政策司的指导下负责水资源资产管理;俄联邦林业局在森林资源管理与国家政策司的指导下负责森林资源资产管理。上述3个联邦局作为联邦资产所有者代表,通过招标、拍卖等方式,将资源使用权转给资源利用者,并定期从资源利用者一方获取产权收益,实现了资源向资产的转化。

以俄联邦地下资源利用局为例,其代表俄联邦以资源所有者身份全权行使权利,其中包括对其下属单位(联邦主体的资源管理机构、单一制联邦所有企业)拥有的资源所有权的管理。俄联邦地下资源利用局同各联邦主体的资源管理机构一起对地下资源资产进行管理,通过招标或拍卖的途径将相应资源地块的使用权转让给资源利用者,招标或拍卖的结果由自然资源与生态部、地下资源利用局、相关联邦主体的资源管理机构共同决定。资源利用者在获得资源使用权之后,由地下资源利用局负责颁发《地下资源使用许可证》,并定期收取法律规定的地下资源使用费。地下资源使用费的费率根据资源所处地块不同而各有差异,具体依据《俄联邦地下资源法》的规定条款收取。

“三位一体”与 “三资一体”经验启示

俄罗斯自然资源与生态部管理体制的典型特征是,采用“部—局—署”三位一体管理模式,对矿产、水、森林、动物、水文气象等自然资源进行集中化管理,在管理过程中实现决策权、执行权、监督权的相互分离,管理部门之间既相互制约又相互协调,从而保障自然资源管理的宏观性、可操作性和公正性。

对此,我国的自然资源管理可以在“部—局—署”的基本框架内,重新寻求与建立自然资源决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权益运行机制。我国也可以参考俄罗斯自然资源与生态部的管理体制,实施资源管理体制改革:区分矿产资源所有权管理、行政监督管理两种政府职能;进一步强化政府宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理和资源环境保护职能;遵循自然资源整体性、系统性原则,坚持陆海统筹、地表与地下统筹、可再生与耗竭性自然资源统筹原则,强化资源综合规划、综合调查评价、综合开发、综合整治和综合监管职能。

俄罗斯联邦局作为联邦资源所有者的代表,对自然资源实行资产化管理,将资源使用权转让给资源利用者,在对资源利用进行宏观调控与指导的同时,定期获取资源开发利用所得的合理收益,并将这部分资金纳入中央财政,用于国家的资源勘查、环境保护等公益性事业。可见,俄罗斯自然资源管理是以政府管理为主、市场管理为辅的资源、资产、资本的综合管理模式。

在这方面,我国可以参考俄罗斯自然资源与生态部的资源资产管理机制,将资源资产管理落实到指定部门,工作内容主要包括以下三方面:提高资源开发利用的准入条件,调升资质、资金等方面的准入门槛,严格探矿权、采矿权许可证的发放管理,定期从资源利用者一方收取权利金,以实现维护国家合法权益与合理利用资源相统一的目的;对权益金的使用作出合理规划,如征收方式、中央与地方的分成、专项用途等内容;实施矿产资源税费制度改革,将体现矿产资源所有者收益的矿业权使用费、矿业权价款、矿产资源补偿费等税费统统纳入权益金范畴,由中国国土资源部代表国家进行征收,所得资金纳入中央和地方财政。