深圳市易建房科技有限公司欢迎您!
  • 在线咨询:
  • 免费设计/整体方案/优化配置
  • 400-6288-836

《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》京财综〔2016〕1193号

发布时间:2016-08-02 关键词: 北京市 财政局 委员会 市政府

北 京 市 财 政 局          

  北京市发展和改革委员会 

 文    件   

京财综〔2016〕1193号  

北京市财政局 北京市发展和改革委员会

关于印发《北京市“十三五”时期

  公共财政发展规划》的通知  

市属各单位、各区财政局:

    按照全市“十三五”规划编制工作的统一部署,由市财政局牵头编制《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》,经市政府批准,现面向社会公开发布《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》。

    附件:《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》

                                          北京市财政局   北京市发展和改革委员会

                                                                   2016年7月6日 
       
    (联系人:桂光;联系电话:88549216,13488678526)  

北京市财政局办公室                       

2016年7月11日印发  

北京市“十三五”时期

公共财政发展规划

前   言

为全面建成小康社会,构建现代财政制度,充分发挥财政作为国家治理基础和重要支柱的作用,根据国家和北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、《京津冀协同发展规划纲要》的精神,结合北京财政工作实际,特制定《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》。

作为北京市2016-2020年财政改革发展的行动纲领,本规划以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观以及习近平总书记系列重要讲话精神为指导,深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,认真落实市委、市政府决策部署,围绕北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市功能定位,以及京津冀协同发展和“一带一路”国家发展战略思想,按照现代财政制度总体要求,深化财税体制改革,积极构建有利于资源配置、市场统一、社会公平的财税体制,为促进政府治理体系和治理能力现代化提供制度保障和物质基础。

一、北京市“十二五”时期公共财政改革与发展成效

“十二五”时期是首都在新的起点上全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变发展方式的攻坚时期。面对国内外经济环境的复杂变化,北京市各级财政部门深入贯彻落实市委、市政府决策部署,努力克服宏观经济增速逐步放缓、政策性减收、收支结构性矛盾集聚等多重不利因素影响,积极调整支出结构,抓统筹、抓管理、抓效益,着力完善公共财政体系,不断提高财政运行质量和效益,顺利完成“十二五”时期财政规划任务。与此同时,圆满完成2014年亚太经合组织会议、纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年、2022年冬奥会举办权申办、2015年世界田径锦标赛等重大活动的资金保障任务,为首都国家政治中心建设、国际交往中心城市功能发挥作出了积极贡献。

(一)财政收入实现较快增长

“十二五”时期,北京财政克服诸多不利因素,实现快速发展,为贯彻落实中央和本市的重大决策部署、推动经济社会发展提供了坚实的财力保障。“十二五”时期一般公共预算收入18733.4亿元,是“十一五”时期的2.1倍,比“十二五”规划目标增长22%,年均增长14.9%,超过规划目标(年均增长9%)5.9个百分点。(见表1和图1)

表1  北京市“十二五”时期一般公共预算收入完成情况表  单位:亿元

《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》京财综〔2016〕1193号

注:2011-2014年采用决算数据,2015年采用决算口径统计。

1.含转入一般公共预算的政府性基金收入。

《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》京财综〔2016〕1193号

图1  北京市“十二五”时期一般公共预算收入完成情况图    单位:亿元

税收收入增长稳定,一般公共预算收入中税收收入占比接近95%,其中增值税、营业税、企业所得税、个人所得税四大主体税种的比重近75%。第三产业对一般公共预算收入的贡献度最高,占比超八成,第二产业占比在14%左右。第三产业中金融业、租赁和商务服务业、信息服务业合计占一般公共预算收入的比重超过三成。从功能区角度看,一般公共预算收入来源主要集中在首都功能核心区和城市功能拓展区,完成的收入比重超过75%,其中,朝阳、西城、海淀、东城四区的一般公共预算收入贡献率达到67%。

(二)财政支出结构日趋优化 

“十二五”时期,全市一般公共预算支出完成21380.3亿元,是“十一五”时期的2.2倍,比“十二五”规划目标增长37%,年均增长16.2%,超过规划目标(年均增长7.8%)8.4个百分点。(见表2和图2)

表2  北京市“十二五”时期一般公共预算支出完成情况表    单位:亿元

《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》京财综〔2016〕1193号

注:2011-2014年采用决算数据,2015年采用决算口径统计。

1.含转入一般公共预算的政府性基金支出。

《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》京财综〔2016〕1193号

图2  北京市“十二五”时期一般公共预算支出情况图    单位:亿元

一般公共预算支出结构日趋优化。教育、医疗卫生、社会保障等领域支出所占比重保持35%以上。城乡社区事务支出大幅度增长,五年间规模扩大了2倍,城乡居民生活环境得到明显改善。节能环保支出比重逐年提高,2015年占比达到5.3%,比2010年提高3.1个百分点,有效促进城乡环境改善和绿色北京建设。落实首都“科技文化双轮驱动”政策,2015年科技文化支出占比达到8.3%,规模比2010年增长84.4%。严控行政经费增长速度,市级“三公经费”支出占一般公共预算由2010年的0.91%下降到2015年的0.36%,累计下降0.55个百分点。一般公共服务支出占比由2010年的8.1%下降到2015年的5.2%,累计下降37.1%。(见图3)

《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》京财综〔2016〕1193号

图3    北京市“十二五”时期一般公共预算支出结构比重图  单位:%

(三)民生服务保障力度进一步加大

“十二五”时期北京市财政采取各项措施,进一步加大了对民生服务领域的投入,有效促进了资源的合理配置,最大限度地满足了社会公共需求。

1.促进教育水平不断提高

“十二五”时期,北京市地方教育经费投入3427.6亿元,2015年比2010年增长90.1%,生均预算内教育事业费、生均预算内公用经费持续提高。进一步拓展学前教育补助政策范围,实施了学前教育三年行动计划(2011-2013),新增普惠性学前教育学位10万个。重点保障中小学校教育事业发展,加大对教育薄弱区县、资源紧缺地区的财政支持和政策倾斜力度,新增教育经费70%投向农村地区。支持高中教育特色发展和职业教育实训基地建设。支持市属高校“四大工程”建设、中央在京高校共建、高水平人才交叉培养、高层次人才引进以及“2011”协同创新中心建设等重点改革项目。

2.增强社会保障和就业服务能力

“十二五”时期,北京市社会保障与就业投入2457.8亿元,2015年比2010年增长153.9%,社会保障和就业服务能力不断提高。六次调整社保待遇标准以及社会救助、社会保险等各类标准,实现低保和低收入家庭认定标准城乡统一,完善城乡居民最低生活保障分类救助制度,建立养老助残服务事业发展专项资金,整合残疾人生活补助政策,实行残疾人意外伤害保险全额资助。支持就业政策体系建设,出台鼓励用人单位招用就业困难人员、稳定岗位补贴、创业培训补贴、高校毕业生求职创业补贴等一系列政策,扩大创业培训补贴范围,加大创业孵化基地扶持力度。

3.支持医疗卫生服务改革

   “十二五”时期,北京市医疗卫生投入1450.5亿元,2015年比2010年增长98.3%,城乡居民基本医疗保障水平明显提高。统一城镇居民基本医疗保险制度,整合“一老”、“一小”、“无业居民”三项大病保险制度,机关事业单位人员纳入城镇职工基本医疗保险。建立城乡居民大病保险制度,提高特重大疾病保障水平。推进基本医疗保障同城待遇,农民工享有同等基本医疗保险待遇。支持推进公立医院试点改革,在五家市属公立医院试点改革财政投入方式,由按人头补助基本经费转变为与服务量和绩效考核挂钩的新型财政补偿机制。推进公共卫生服务体系建设,确保10大类42项基本公共卫生服务免费向常住人口提供。提高农村医疗卫生服务保障能力,对远郊区县医疗中心设备购置给予补助。支持食品药品监管体系建设,确保首都食品药品安全。

4.提高政策性住房保障水平

“十二五”时期,北京市投入481.1亿元支持棚户区改造等保障性安居工程。扩大棚户区改造“以奖代补”政策适用范围,支持核心区和重点地区开展棚户区改造工作。支持公租房租金补贴政策,切实解决低收入家庭的住房困难。成立全市保障性住房建设融资平台“市投资中心”,形成“预授信+核准”的棚户区改造“北京模式”。

5.支持公共文化体育服务体系构建

“十二五”时期,北京市公共文化体育投入735.5亿元,2015年比2010年增长137.5%,有效促进首都全国文化中心建设。积极构建公共文化服务体系,提高公益性文化事业单位经费保障水平,落实中央“三馆”免费开放政策,足额优先安排广播电视村村通、农村电影公益放映、益民书屋更新等公共文化服务项目。发挥市对区县文化事业发展引导资金作用,重点支持区县公共文化设施达标建设,新增财力向农村和基层倾斜。

6.保障城市平稳有序运行

“十二五”时期,北京市不断加大交通拥堵治理投入,投入轨道交通专项资金791.8亿元。支持城市道路大修、公路旧桥改造、京通快速路潮汐车道建设等疏堵项目,加大公共自行车服务系统投入,支持停车物联网系统建设。设立城六区居住区机动车停车设施建设市级奖励资金,逐步缓解城六区停车难问题。

“十二五”时期,全市共投入公共交通运营补贴805.8亿元,继续支持公共交通建设,满足市民低成本出行需求。投入热、水、电、气、油补贴496.7亿元,对全市城市供热单位和分户采暖居民用气进行燃料补贴,对农村地区居民实行炊事用液化石油气补贴。出台供排水企业补贴政策,支持污水处理、雨水管网建设和再生水事业发展。

(四)引导发展方式转变作用不断增强

积极发挥财政政策导向功能,着力加大对科技创新、产业结构调整升级、节能环保的支持力度,推进发展方式进一步转变。

1.推动科技研发和成果转化

“十二五”时期,北京市科技投入1188.2亿元,逐步建立公益院所有定额、环境建设有支撑、成果转化有引领的覆盖科技创新、产业引导各领域的全面支撑体系。建立“重大科技成果转化和产业项目统筹资金”,支持创新型产业集群及战略性新兴产业发展。

落实中关村示范区“1+6”政策,发布“新四条”税收优惠政策,保障“京校十条”、“京科九条”等政策实施,进一步优化科技成果使用权处置、科技金融创新、新技术新产品应用的市场环境和政策环境。建立“首购订购”工作机制,发挥政府采购对新技术新产品应用的导向作用。实施科技创新券制度,盘活首都优势科技资源,降低小微企业创新成本。加快国家科技金融创新中心建设。

2.推动产业转型升级

开展中关村现代服务业试点,支持中关村现代服务业金融服务平台、知识产权交易平台、科技创新孵化平台、电子商务开放服务平台建设,为中小企业拓展新的市场途径。设立中关村现代服务业股权投资基金、债权基金,发挥财政资金引导和撬动作用。

支持中小微企业公共服务平台建设,建立北京市小微企业风险补偿基金、北京市中小企业债权融资基金,改善中小企业融资环境。实施创新驱动战略,设立北京市高精尖产业发展基金,激发资本活力,改善产业融资环境,引导和带动社会各类资金向北京市高精尖产业汇聚,支持产业结构调整和转型升级。发挥文化创新发展专项资金的积极作用,通过贷款贴息、后期奖励、融资担保、项目补贴、融资租赁以及建立统贷平台等方式支持文创企业发展,促进现代文化产业体系和文化市场体系建立。不断完善政策性农业保险补贴机制,充分发挥农业信贷、担保、基金等金融手段作用,支持现代农业发展。落实鼓励网络零售、现代物流业发展的财税政策,搭建“京交会”等促消费平台,促进首都消费模式优化升级。设立京冀协同发展产业投资基金,为本市外迁企业入驻河北产业园区提供综合服务。

3.推动节能环保政策落实

“十二五”时期,北京市投入862.8亿元用于节能减排、环境保护、大气治理等工程。设立节能减排及环境保护和清洁空气行动计划专项资金,出台相关财政政策。统筹资金重点支持压减燃煤、控车减油、工业治污、清洁降尘、综合保障等“清洁空气行动计划”五大领域84项任务落实。

圆满完成了“节能减排财政政策综合示范”试点工作。大力支持太阳能使用、可再生能源建筑示范和应用项目,出台绿色建筑和绿色生态示范园区奖励政策,在全国率先提高污染成本。大力支持碳交易试点工程,积极促进新能源汽车示范应用和推广工作。

(五)财税体制改革全面推开

加强财政资金统筹,强化财政体制运行效能,规范债务管理机制,扩大信息公开范围,加强财政法制建设,完善北京公共财政体系,推进财税体制改革。

1.预算管理改革进一步深化

配合市政府印发《北京市深化预算管理制度改革实施意见》(京政发〔2015〕27号),明确北京市深化预算管理制度改革的主要目标、重点任务和路线图。

建立由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成的全口径政府预算管理体系。从2014年开始,实现四本预算全部提交市人代会审查、批准。

积极探索中期预算管理,初步建立起收入预测模型,以环保、水利投资运营、义务教育、卫生、社保就业等领域为切入点探索编制中期财政规划。

扩大全过程预算绩效管理,实现全过程预算绩效管理在市级部门全覆盖。积极探索事前绩效评估,引入人大代表和政协委员参与。深化事后预算绩效评价,评价结果成为预算安排和转移支付的重要依据。

扩大预决算公开范围,四本预算全公开,政府预算和部门预算公开至“项”级科目,并按经济分类公开基本支出预算。在全国省级政府中率先公开部门行政经费预决算、“三公经费”预决算和公务用车数量。区县预决算全部公开。

2.市与区县支出责任逐步理清

增强区县统筹发展能力,强化区县支出责任。梳理中央与市、市与区县事权和支出责任,为建立事权目录清单奠定基础。清理、整合、规范专项转移支付项目。增加一般性转移支付规模,2015年一般性转移支付占比达到70%。单独编制市对区县专项转移支付项目,明确内容、金额、政策标准等信息。加大提前下达转移支付力度,2015年提前下达率达到80%。

3.财政统筹机制初步建立

统筹一般公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算,进一步完善市级国有资本经营预算制度。统筹结转结余资金管理,规范结转结余资金和机动经费的使用,积极研究盘活财政存量资金的工作方案,加快消化养老制度改革周转金等财政专户资金,加大土地收入等政府性基金预算结转资金执行力度,建立转移支付资金与各区县库款余额、结转结余资金消化情况的挂钩机制。出台大额专项资金管理办法,对大额专项资金的设立、管理、调整和撤销等做出明确规定,整合部分现有大额专项资金。

4.监督管理机制不断完善

建立“北京财政数据中心”,整合各部门、各区县数据信息,初步实现收支运行监控、收入预测预警、宏观决策支持、投入效益分析四大主要功能,并在国税、地税、工商、统计、经信委、人行、财政等七个共建部门,以及国税、地税、工商、统计、财政等五部门的80个区县局之间实现信息共享。

市区(县)两级基本实现国库集中收付全覆盖,积极推进国库支付电子化,不断完善动态监控管理系统,试编权责发生制政府综合财务报告。

完善政府采购管理机制,取消政府采购代理机构资格审批,采购管理流程不断简化。引入中关村电子指数北京市政府采购参考价格,实行批量集中采购和网上竞价。出台《北京市人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》(京政办发〔2014〕34号)、政府购买服务指导性目录、预算管理办法等政策文件,梳理市级政府购买服务重点项目,推进重点领域购买服务工作。

加强财政监督,完善财政资金运行全过程监管。推行财政评审和部门评审双评审机制,不断改进和完善评审方式和手段。推进会计管理改革,建立企业内控标准体系,实施行政事业单位内部控制规范。加强行政事业单位资产管理,组织全市行政事业单位开展资产清查,启动事业单位及所办企业产权登记工作。

完成政府性债务的清理、核实、甄别和上报工作,加强融资平台管理,促进融资平台公司规范发展。规范政府性债务的举借、使用、偿还和管理,将全市政府性债务信息全部纳入网络管理,实现对政府性债务的动态监控。建立偿债准备金制度,积极化解存量债务。

扎实做好新增债券的发行和置换存量债务工作,以公开招标的形式组建政府债券承销团,及时准确地披露相关信息。择优选择信用评级机构并积极配合信用评级工作,2013年、2014年连续两年政府债券信用评定等级为AAA级。

5.税费改革成效显著

实施“营改增”试点改革,累计减税1037亿元,总体税负下降44.8%,约97%的试点纳税人税负下降或持平。及时出台过渡性财政扶持政策,落实扶持资金7.7亿元,解决部分企业在税制转换过程中税负升高问题。

立足全国科技创新中心定位,完成中关村示范区先行先试税收政策评估报告,完善自主创新税收政策措施,积极向中央申请中关村示范区税收政策,中关村“老四条”政策延期,“新四条”税收优惠政策及股权奖励优惠政策获得批准。

清理各项行政事业性收费,累计取消、免征224项行政事业性收费项目,其中涉企项目134项、涉农项目10项、惠民项目80项,减轻社会负担5.6亿元,进一步激发了市场活力,减轻了企业负担,促进了社会就业,支持了企业健康发展。

总体来说,“十二五”时期,北京市财政运行状况良好,改革成绩突出,但也面临一些深层次的问题和矛盾。在财政收入方面,税源分布非均衡状态显著,朝阳、西城、海淀和东城等区税收收入占到税收总额的三分之二。在财政支出方面,财政决策科学性、资金配置有效性需要进一步加强;政府与市场边界有待进一步厘清,竞争性领域投入仍然较大,财政资金公共性特征未能得到充分体现;对社会资金的引导作用有待进一步增强;部分预算管理机制不尽完善,资金监管力度不足,使用效益有待提高。在财政管理体制方面,市与区县事权与支出责任需进一步理清,转移支付制度需进一步完善。这些问题都需要深入思考,并在“十三五”时期认真研究解决。

二、北京市“十三五”时期公共财政发展面临的环境形势

“十三五”时期是我国全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的关键时期,是北京实现“四个中心”城市功能定位,积极推进京津冀协同发展战略的攻坚时期,也是北京率先全面建成小康社会、在建设国际一流和谐宜居之都上取得重大进展的决胜期。

深入分析“十三五”时期北京财政改革发展面临的宏观环境,科学认识当前形势,准确研判未来走势,把握新常态下北京财政的发展趋势与变化,认真领会财政改革发展面临的新任务、财政收入增长面临的新挑战、财政支出优化面临的新压力、财政调控思路面临的新转变、财政运行管理面临的新规则,是科学、合理规划北京“十三五”时期公共财政改革与发展任务的前提与保障。

(一)全面深化改革总目标指明北京市公共财政发展新方向

完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的总体目标。全面深化改革,要求充分把握首都发展的新要求和人民群众的新期待,立足首都发展的阶段性特征,不断提高北京的综合实力和国际竞争力,加快建立健全有利于首都可持续发展的体制机制,为谱写中华民族伟大复兴中国梦的首都篇章提供强大动力和制度保障。财税体制改革是全面深化改革的重要内容,是“十三五”时期需要重点推进并取得实质性进展的工作任务。

财税体制改革应遵循法治原则。要将财政运行纳入法治化轨道,加强财政法治建设,进一步明确财政规则和程序以及相关主体的权利、责任和义务。要增强预算的公共参与和政府的预算回应,使财政成为政府与公民传递、沟通的桥梁,形成政府与社会的良性互动,为理性、平和、稳定、和谐首都社会的构建奠定基础。

财税体制改革要求将“财政是国家治理的基础和重要支柱”具体化、制度化。要确保财税改革的方向与国家治理体系和治理能力现代化的总目标一致,要确保国家机器稳定运行,要实现财税改革与各项改革的协调衔接,要通过财税体制改革构建具有中国特色、首都特点和时代特征的现代财政制度。

财税体制改革要正确体现政府与市场的关系。要坚持公共财政定位,明确财政支出责任范围,充分发挥财政在稳定经济、提供公共服务、调节收入分配、保护生态环境、维护首都安全等方面的职能,更好地发挥政府的作用;要充分体现市场在资源配置中的决定性作用,财政资金逐步退出竞争性领域,减少政府对资源配置的直接干预;要发挥财政政策引导作用,推动加强政府与市场的合作,让政府和市场发挥各自优势,提升公共福利水平。

(二)经济发展新常态提出北京市公共财政发展新挑战

国际金融危机以来,世界经济进入深度调整期,呈现出经济格局演变、全球化动力转换和规则重构三大突出特点,对全球经济演变与发展产生深刻影响。在此背景下,中国经济也逐步告别高速发展阶段,进入中高速增长、人民生活水平普遍提高、各项制度更加成熟为特征的新常态发展阶段。

“十三五”时期,北京经济增速也将从高速转为中高速,三次产业结构面临进一步转换,第三产业比重继续提升的同时内部结构还需进一步优化。新技术、新产品、新业态、新商业模式的大量涌现,使多样化消费渐成主流,要求市场竞争逐步转向以质量型、差异化服务为主。创新驱动比重还需进一步提升,人力资本投入重要性更加凸显。对外开放水平应进一步提高,对外开放的广度和深度还需不断拓展。环境承载能力接近上限,须推动绿色低碳循环发展,形成依靠制度创新、管理创新和科技创新的发展潮流。

解决北京经济发展面临的上述结构性矛盾,适应和引领经济发展新常态,需要大力推进供给侧结构性改革。供给侧结构性改革是适应国际金融危机后综合国力竞争新形势的主动选择,是适应我国及北京经济发展新常态的必然要求。应充分发挥财政资金引导撬动作用,优化要素投入结构,强化人力资本供给力度,提升创新能力,增强经济持续增长动力,推动首都社会生产力水平实现整体跃升;应结合北京城市功能定位,建立扶持高精尖产业发展的财政政策体系,将重点扶持领域锁定新兴领域、创新领域,用新供给创造新需求,以新技术带动新产业,促进生产方式转换和经济结构升级,拓展首都发展新空间;应抓住“一带一路”发展机遇,大力扶持北京企业参与国际分工合作,统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、两种资源、两类规则,以深化国际合作带动创新、推动改革、促进发展,进一步提升北京在全球资源配置中的地位和作用;应加大城市病治理资金投入力度,进一步提升公共服务水平,解决教育、医疗、社保、交通等公共服务领域供给总量不足和供给分布不均的问题,助力首都国际一流和谐宜居之都建设。

(三)京津冀协同发展战略赋予北京市公共财政发展新使命

京津冀协同发展是党中央、国务院在新的历史条件下做出的重大决策部署,是重大的国家战略。全面落实这一战略,在京津冀地区打造以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区,对于协调推进“四个全面”战略布局,实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦,具有重大现实意义和深远历史意义。

发挥好财政政策在首都功能疏解中的积极作用。推进“转方式、调结构”,加强重大支出政策统筹聚焦,增强政策的前瞻性、协调性、精准度;创新市对区转移支付政策,优化区域差异化的功能定位;研究机关企事业单位疏解搬迁的财政保障措施,鼓励非首都功能疏解;加大财政投入促进公共服务均等化,吸引人口从中心城区转移;研究差异化的税费政策,运用价格杠杆推动功能疏解;提前研究功能疏解对财政收入的影响,确保财政收入稳定增长;鼓励技术改造和技术创新,淘汰落后产能,消化过剩产能,培育新供给,增强经济发展内生动力。

加大对首都功能重组的财政资金保障力度。结合《京津冀协同发展规划纲要》提前研究总体资金需求,合理控制投入节奏;做好北京城市副中心建设、三大率先突破领域等重点工作的资金保障,优化资金投入优先顺序;研究创新资金筹措方式,发挥财政资金引导放大作用,合理控制财政风险。

建立京津冀财政协调机制。深入研究中央以及京津冀三地在协同发展中的事权和支出责任;加强京津冀资金投入的协调,积极探索京津冀三地资金统筹使用的方式;加强税收政策、税收征管的协调,建立完善产业转移税收分享机制,实现多方共赢。

(四)率先全面建成小康社会、建设国际一流和谐宜居之都增添北京市公共财政发展新要求

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,紧紧围绕协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和观察“五大发展理念”,着力服务国家和首都工作大局,为率先全面建成小康社会、建设国际一流和谐宜居之都提供财政支持,奋力谱写中华民族伟大复兴中国梦北京篇章。
聚焦生态治理,全面加强生态建设。坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚守生态保护红线、环境质量底线、资源消耗上限,加大污染治理和生态建设力度, 支持落实清洁空气行动计划,调整环境类和资源类收费基金政策,落实纯电动车购买和分布式光伏发电项目奖补政策。

聚焦“高精尖”,加快实施创新驱动发展。落实科技创新中心定位,把创新摆在发展全局的核心位置,加强全国科技创新中心建设。支持创业创新,构建“高精尖”经济结构,重点支持全国科技创新中心建设、“互联网+”行动方案和“高校十条”、“京科九条”政策落地等方面,最大限度地激发全社会创新创业活力,加快实现发展动力转换。

聚焦“惠民生”,着力增进民生福祉。坚持以人民为中心的发展思想,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点,充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性。按照社会政策要托底的理念,在避免福利泛化的基础上,有效保障和改善民生,重点支持棚户区改造、养老、社保、教育、医疗卫生、文化、体育、农业等方面,促进基本公共服务均等化。

三、北京市“十三五”时期公共财政发展思路    

(一)指导思想    

紧紧围绕“四个全面”战略布局,深入贯彻党中央、国务院重大决策部署和习近平总书记系列重要讲话精神,准确把握“十三五”时期首都发展的阶段性特征,立足北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心和推动京津冀协同发展的战略要求,坚持发展是第一要务,破解发展难题,厚植发展优势,树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以提高发展质量和效益为中心,加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。进一步深化财税体制改革,大力推动供给侧结构性改革,着力转方式、补短板、防风险、促开放,提高发展的质量和效益,增强持续增长动力,为全面提升城市治理能力和全面建设国际一流和谐宜居之都提供重要的制度保障和物质基础。

(二)基本原则

1.依法理财,法治先行

坚决维护《预算法》等法律法规的权威,实现财政管理规范化、制度化、法治化。形成全面规范科学有效的财政法治体系,更好地发挥法治财政的引领和示范作用,确保财政工作在宪法和法律制度基础上规范运行。

2.深化改革,协同引领

以深化财税体制改革为抓手,有序推进财税改革各项重点任务,大力推动供给侧结构性改革,加快建立现代财政制度;充分发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱的作用,统筹引领各项重点改革,加强资金保障,着力于建机制、搭平台。

3.积极稳妥,持续发展

协调好有序疏解非首都功能和财政收入稳定增长的关系,处理好财政收入增长与经济增长的关系,积极构建地方税收体系,在首都功能优化重组中培育新兴税源,保持财政收入总量的稳定增长。合理安排支出总体规模,建立与经济发展相适应的各项事业保障水平,合理控制债务规模、结构和增速,打造可持续发展的财政保障体系。

4.厘清边界,突出责任

厘清政府和市场职能边界,聚焦社会公共需求,逐步退出竞争性领域,使市场在资源配置中发挥决定性作用。厘清市与区支出责任,构建事权和支出责任相适应的财政体制。明确责任主体,优化管理模式,健全问责机制,强化各级政府支出责任。

5.统筹需求,优化供给

合理配置财政资金,统筹各类需求,保障重点领域建设目标顺利完成。优化供给结构,优先保障京津冀协同发展相关支出,重点支持基础教育、医疗卫生、公共文化、社会保障、公共交通等领域民生服务供给,大力支持“城市病”治理,推进城乡基本公共服务均等化水平不断提升。

6.创新管理,讲求绩效

完善与政府决策相适应的财政决策制度,增强财政决策的科学性、有效性。创新财政管理模式,编制中期财政规划,实现跨年度预算平衡。加强制度创新和绩效管理,积极推广以政策为核心的事前绩效评估,积极落实财政支出绩效跟踪,重视绩效评价结果的运用,促进财政决策科学性和使用效益不断提高。加强预算执行管理,及时掌握执行动态,保障财政资金运行安全高效。建立资金、资产、债务统筹管理的机制,提高财政运行效率。

(三)发展目标

1.财政保障能力持续提升

“十三五”时期,全市一般公共预算收入年平均增长6.5%以上,到2020年超过6000亿元;全市一般公共预算支出年平均增长4.5%左右,到2020年达到7178亿元。

2.财政支出结构进一步优化

结合供给侧结构性改革需求,调整优化支出结构。不断加大公共性领域财政资金投入,逐步减少在竞争性领域的直接投入。严控“三公”经费等一般性支出增长速度,“三公”经费支出占比不高于“十二五”时期水平;按可持续、保基本原则安排好民生支出,使民生支出占财政支出比重不断提高。合理界定各级政府事权与支出责任,推动各区均衡发展和基本公共服务均等化。逐步转变财政支出重建设、轻维护,重硬件、轻软件的支出格局,使固定资产投资、运营管理维护、人力资源开发等领域支出协调一致、均衡发展。

3.财政的基础和重要支柱作用不断强化

进一步优化财政决策流程,财政决策制度更加科学;加强财政支出与各层次决策的协调,政策集成作用显著提升;发挥财政中长期规划引导作用,年度预算的约束作用显著增强;继续加强财政绩效评价结果运用,财政信息公开力度不断加大;探索多方参与财政政策制定,积极回应社会关切。

4.财税改革重点任务基本完成

贯彻落实中央关于“十三五”时期财税改革主要任务,积极推进供给侧结构性改革,完善全面规范、公开透明的现代预算制度,加大一般公共预算和政府性基金预算统筹力度,逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,社会保险基金收支总体平衡。扩大中期财政规划编制范围,推进预算绩效管理。全面完成“营改增”改革,积极构建地方税体系;落实中央与地方财政体制改革,同步推进市与区财政体制改革,建立权责清晰、治理有序的市与区财政体制,充分调动市区两方面积极性,逐步提高一般转移支付比例。2020年各项财税改革基本到位,基本建立现代财政制度。

四、北京市“十三五”时期公共财政发展的主要任务

按照中央对北京的战略定位和加快推进“四个中心”建设的总体要求,不断加大财政改革攻坚和制度创新力度,丰富财政政策手段,统筹财政资金,加快推进以供给侧为核心的各项财税体制改革。

(一)充分发挥财政的基础和重要支柱作用,积极推进供给侧结构性改革

1.以发展战略引领财政决策,以财政规划统领公共事务发展

充分发挥财政的基础与重要支柱作用,做好财政与首都发展战略的协同。以北京市发展战略为指引,明确首都财政政策布局、财政结构调整和财政体制设计。通过财政与战略、财政与政策的有效衔接,确保财政决策及财政资源的配置能够充分反映首都发展的战略重点及政策优先方向,为首都重大战略的落实、社会经济问题的有效解决、社会福利的全面增进提供可靠的制度保障和物质基础。

作为基础与重要支柱,财政不仅要落实首都发展战略,还应服务于北京市发展全局。应进一步提高财政决策层次,强化财政规划的协调与统筹作用,使财政决策和财政规划成为引导全市公共事务发展的基础与保障。通过财政体制的不断完善、财政政策的有效引导、财政资金的充足保障、财政预算的公开透明、公众参与的引入与加强,推动各部门转变职能、提高效率、规范行为,为北京市公共服务供给能力及供给水平的全面提高创造有利条件。

探索建立重大政府决策财政可行性论证制度,强化财政对各项重点支出的约束与保障作用。在科学预判财政收支和债务风险的基础上,重大改革、重要政策和重大项目的决策与出台,需研究制定政策目标、运行机制和评价办法,合理确定财政资金安排,以保障各部门拟出台的重大事项切实符合北京市发展战略需求,并具有现实可操作性。

2.实施积极财政政策,加强供给侧结构性改革

以积极的财政政策促进供给侧结构性改革,通过改革财政投入方式、改变投入方向,为经济建设和公共服务带来新供给,释放新需求,促进经济发展动力顺利转换。

在财政投入方式上,创新公共产品和公共服务供给模式,厘清政府与市场职能边界,简政放权,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,以市场化运营牵引带动社会投资,提高供给体系的质量和效率。

在财政投入方向上,压缩经济建设支出所占比重,着力保障重大科技基础研究与应用开发,加强对以战略性新兴产业为代表的高端产业支持和投入,促使资源从落后的产业向新兴创新型产业转移;大力推进教育、卫生、养老等公共服务业的提质增效,推进相关产品和服务的质量标准评价体系的建立和完善。

在税收政策方面,加快实施以结构性减税为重点的税费改革,扩大所得税优惠政策范围,降低科技型、自主创新型小微企业的生产运行成本,鼓励企业扩大自有资金用于技改升级、创新研发活动;鼓励创新研发经费支出。

在财政政策方面,加大统筹财政资金和盘活存量资金力度,将政府性基金预算结转结余资金,调入一般公共预算统筹使用,对执行进度较慢的部门项目预算以及未按规定及时分解下达或者闲置沉淀的转移支付资金,及时统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域,建立库款余额与转移支付挂钩机制。

(二)厘清政府与市场边界,创新财政投入方式

厘清政府与市场边界,促进政府职能转变,放松管制,释放活力,充分发挥市场对资源配置的决定性作用。

1.聚焦公共服务目录清单,明确财政保障范围

结合各部门建立的基本公共服务清单,明确各项公共服务责任主体、保障标准及覆盖范围。充分发挥目录清单作用,优先保障清单内各项公共服务。选择公交、水、电、气、热等公用事业领域,梳理财政保障范围和边界,研究制定事权目录清单。建立公益性资产支出、政府购买服务、政策性亏损补贴分类等财政保障机制,控制补贴规模过快增长。

2.改革政府支持方式,建立多元化投入机制

减少竞争性领域投入,对具有一定外部性确需保留的竞争性领域,改变行政性分配方式,积极探索市场化运作模式,形成政府引导,企业、金融机构和创投企业参与的多元化投入机制,吸引带动股权投资等各类基金支持国家战略性新兴产业发展和对北京经济社会发展有重大推动作用的重点项目实施。设立政府投资引导基金,理顺政府部门和股权投资管理机构职责分工,建立政府股权项目统筹监管机制和股权收益上缴及退出机制。利用北京市政府投资引导基金,重点支持保障京津冀协同发展和非首都功能疏解,支持北京城市副中心建设,服务科技创新中心和文化中心建设,促进“高精尖”产业发展和创新创业,推进重点领域政府和社会资本合作。

3.推广政府、企业和社会力量合作模式

鼓励和引导社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理,提高公共产品和公共服务供给能力和效率。建立推广政府和社会资本合作模式联席会议制度,统筹协调PPP模式整体推广工作。开展PPP项目物有所值评价和财政可承受能力论证工作,逐步规范PPP项目操作程序。搭建市区PPP项目综合信息平台,加大市区PPP项目统筹推进力度。建立市级PPP项目专业咨询服务机构库、专家库,整合利用现有资源,提供智力支持。设立以奖代补资金,探索设立PPP项目引导基金,加大政策资金支持力度。重点在轨道交通、停车设施、垃圾污水处理、能源、水利、保障性安居工程、医疗、养老、教育、文化、郊区旅游以及高速公路等领域推广PPP模式,稳步推进PPP模式在全市公共服务各领域的运用发展。

4.推进政府购买服务

继续扩大政府购买服务范围和规模,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府与社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与。2020年政府购买服务支出规模将达到400亿元。完善相关政策,制发政府购买服务指导性目录,逐步扩大政府购买服务的范围和规模。制定重点公共服务领域政府购买服务实施方案,逐步加大教育、社会保障、环境保护、文化、市政市容等重点领域政府购买服务力度,推进选取社会影响力大、具有示范性和带动性、市场机制成熟的示范项目,通过购买服务的方式交由社会力量承担,并对示范项目实施情况进行后续跟踪。加强政府购买服务资金管理,提高资金使用效益和公共服务供给水平。加大对社会组织的培育扶持,重视发展服务业市场,激发和调动社会力量参与政府购买服务的积极性。

(三)推进财政收入管理改革,为首都社会经济发展提供资金保障

从供给侧入手,通过解放生产力、提升竞争力,巩固主体财源,培育新兴财源,优化财源结构,增强首都经济发展后劲,为非首都功能疏解、核心功能提升提供有力的保障与支撑。

1.积极推进税收制度改革

全面完成金融保险业、建筑业、房地产业、生活性服务业等行业“营改增”扩围改革。配合推进个人所得税、消费税、环境保护税、资源税、房地产税等税制改革,规范税收制度,完善地方税收体系。

继续运用结构性减税等政策手段,推动“双创”和“互联网+”行动计划,促进服务业发展,提高第三产业对税收收入的贡献度,充分发挥金融业、租赁和商务服务业、信息服务业、科技服务业的税收支撑作用,促进财政增收的稳定性和可持续性。

完善税收收入管理机制,全面提升收入质量和管理水平。加强税收收入科学研判,跟踪分析测算各项税制改革对全市税收收入的影响;重点关注房地产、金融、批发和零售业等重点行业,以及六大高端功能区等重点区域的税收收入变化,提高分析研判的及时性和准确性。

2.规范非税收入管理

积极推进非税收入地方立法工作,完善非税收入管理制度建设;积极开展非税收入收缴改革,研究制定各项配套制度,力争2017年底前实现非税收入收缴改革全覆盖。加大非税收入票据使用监督检查力度,统筹推进票据管理信息化;开展电子票据试点工作,稳步推进电子票据改革。进一步清理规范行政事业性收费和政府性基金,从严控制新设收费基金项目,合理调整征收标准。加强规范罚没收入(资产)、以政府名义接受的捐赠收入、财政性资金利息收入等管理工作,充分发挥彩票公益金支持公益事业的积极作用。拓宽国有资源(资产)有偿使用范围,探索创新事业单位资产有偿使用收入管理模式。

进一步完善国有资本收益管理制度,加大国有资本收益上缴公共财政力度。自2016年起市级国有资本收益按照每年不低于19%的比例上缴一般公共预算,到2020年达到30%。

3.强化社会保险基金管理

加强制度顶层设计,坚持精算平衡,积极应对人口老龄化、人口疏解对社保基金的影响。立足于北京市基本情况,建立健全合理的社会保险待遇确定和正常调整机制,做好社会保障政策、待遇标准与经济社会发展、财政承受能力的衔接工作。健全多缴多得、长缴多得的激励约束机制,建立合理分担、可持续的医保筹资机制。严格执行国家有关规定,积极稳妥开展基本养老保险投资运营,实现稳定的投资收益。

加强社会保险基金预算执行和绩效考核,建立定期上报执行情况的常态化管理机制。增强预算透明度,依法报告社会保险基金预算,加强社会保险基金管理信息化建设。

4.加强地方政府性债务管理

按照“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的总体原则,进一步完善“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,建立规范的地方政府举债融资体制。

加强地方政府债务管理,完善预算管理机制,将政府存量债务还本付息纳入年初预算,根据批准的限额编制预算调整方案,新增债务和存量债务分类纳入全口径预算管理。对政府性债务进行限额管理,建立区级政府性债务限额管理机制,严控新增债务规模。规范地方政府债券发行机制,保持较低融资成本。合理确定政府债券发行规模、结构和节奏。

建立债务风险预警指标体系,评估北京市债务风险状况,制定债务风险应急处置预案。完善政府性债务统计报告制度,加强对政府性债务的动态监测。建立政府债务限额及收支情况向社会公开的工作机制。建立对区级政府及市级部门违法违规融资的问责机制,加大对政府性债务管理的监督检查力度,切实防范化解财政风险。“十三五”时期,每年度政府负债率分别控制在60%、59%、58%、57%、56%以下。

(四)拓展首都发展新空间,助推京津冀协同发展

京津冀协同发展,应充分发挥财政政策在优化资源配置方面的作用,积极探索税收协同、转移支付、建立共同基金等财政合作方式,构建切实可行的权利共有、利益共享和责任共担的京津冀财政合作机制,打造以首都为核心的世界级城市群,促进区域经济空间结构优化、经济增长方式转变,生活环境改善,基本公共服务水平均衡,资源合理有序流动的区域协同发展目标早日实现。

1.积极推动非首都功能疏解

建立疏解非首都功能一般性转移支付激励引导机制,鼓励和引导各区落实功能定位,承接中心城疏解功能。继续落实支持人口调控工作的一般性转移支付政策,调整人口输入公共资源建设补偿和后期社会管理费用补偿机制。充分发挥国有资本经营预算对产业调整的引领带动作用,以产业调整方向为依据,引导低附加值产业向高端和高附加值产业转移和升级。

加快北京城市副中心建设和重点领域协同发展率先突破。设立北京城市副中心建设发展基金,加快北京城市副中心基础设施和公共服务领域建设,推动产业转型升级,改善城市发展环境,吸引就业人员就地居住,实现北京城市副中心宜居宜业。

2.支持京津冀协同发展机制建设

一是支持京津冀综合交通网络建设。支持推动区域公路网建设,推动交通科技进步和信息化发展。完善交通管理和决策支持系统,加强科技研发,推动成果转化应用,加强京津冀区域交通信息的互联互通。

二是支持京津冀生态环境保护协同机制建设。支持京津冀环境保护基金建设,推动密云、延庆、怀柔与河北承德、张家口,平谷与天津蓟县、河北廊坊市北三县合作共建生态文明先行示范区。探索建立区域统一的碳排放权交易市场,加强大气污染联防联控,构建信息共享、联动制发、联合宣传、联合应急等合作机制。鼓励区域节能环保企业开展技术、资本等全方位合作,推进京津冀及周边地区环保水平提升。

三是支持京津冀创新协同发展机制建设。落实推进京津冀协同发展要求,打造京津冀协同创新共同体。依托京津冀三地的区位优势和资源禀赋,发挥北京科技创新“高端、高效、高辐射”的特征和全国科技创新中心的优势地位,建立跨行政区域的一体化产业创新体系。将首都科技条件平台面向津冀开放共享;促进中关村与津冀合作共建科技园区,推动京津冀区域性科技合作和产业链衔接,实现区域内资源优势互补、互利共赢。

四是支持京津冀财税协同管理机制建设。继续梳理京津冀三地税收政策差异,加强税收政策协同,推动资源要素在地区间自由流动。加强税源流动信息共享。落实相关税收收入分享政策,促进三地共享发展成果。建立京津冀财政部门协同工作机制,在明确属地管理责任的基础上,推动财政政策协调统一,促进京津冀地区人口、技术、产业、人才和成果的合理有序流动。 

(五)坚持创新发展,构建首都高精尖经济结构

充分发挥制度创新和技术进步对供给升级的倍增效应,积极推进供给侧结构性改革,大力支持创新发展战略,不断优化消费端基础设施供给,以新供给创造新需求,以新需求推动新消费,以新消费倒逼新产业的产生和变革,促进首都经济发展空间的不断拓展和高精尖经济结构的建立与完善。

1.鼓励创新创业生态系统构建

优化创新创业生态系统,继续支持科技金融、创业孵化、知识产权和标准化、技术交易等服务平台,培育高度发达的中介服务业体系和集成创新的社会组织体系。支持专业化、市场化、公益性的科技服务机构发展,解决“科技成果转化最后一公里”。促进科技服务机构与产业链上下游的交流与合作,支持产业联盟、行业协会等各类社会组织参与制定行业相关技术标准、服务标准,组织重大示范项目和承接政府公共服务事项。完善新技术新产品(服务)首发平台建设,促进创新产品的研发和规模化应用。

发挥财政杠杆作用,吸引社会资本更多地投向创新链前端,引入股、债、贷、担保、保险等多元化的金融产品,满足创新创业的融资需求。加快落实科技成果转化相关激励政策,深化科技成果收益分配方式改革,加大国家成果转化引导基金政策的对接和落实力度,通过搭建服务平台、备偿增信等方式,促进科技成果转化。

2.支持高精尖经济结构转型

通过政府引导性基金和高精尖产业基金,推动资本与产业融合发展,增强“直接+间接”融资活力,引导社会资本投向高精尖产业。优化投融资市场环境,鼓励高精尖产业通过对接资本市场实现创新引领和快速发展。

支持三次产业结构优化调整,推进北京服务业扩大开放综合试点,突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化,加快形成创新引领、技术密集、价值高端的经济结构。支持新一代信息技术在重点行业和领域深度应用,实施“互联网+”行动计划,培育壮大战略性新兴产业,推动产业转型。

推动文化产业蓬勃发展,支持国家级文化与科技融合示范基地建设,促进文化与科技、旅游等深度融合,促进新型文化业态发展。支持示范性文化产业功能区建设,形成特色鲜明、差异化发展的文化创意产业园区发展格局。鼓励社会资本进入体育产业领域,拓宽体育产业投融资渠道,推动体育产业发展。

支持现代农业发展。支持农业结构调整,强化生态功能,支持发展高效节水农业,大力发展都市型现代农业。进一步完善农业补贴制度,加强“菜篮子”工程建设,将原有农作物良种补贴、农资综合补贴、对种粮农民直接补贴等农业“三项补贴”整合为农业支持保护补贴,重点支持本市蔬菜规模化生产,加强外埠农产品生产基地建设,大力扶持政策性农业融资担保体系建设。

3.促进中关村国家自主创新示范区建设

持续发挥中关村示范区体制机制创新试验田的作用,加快推进“新四条”实施,不断争取更多先行先试财税政策。协助推进“创业中国”中关村引领工程,优化区域创新创业生态系统,支持一批全球化、市场化创业服务组织和“众创空间”发展。聚焦原始创新,支持对核心、共性和基础性技术的研发,促进科研机构和企业以多种方式利用国家高端资源开展创新。

全面支持中关村国家科技金融创新中心建设,制定支持科技服务中介机构、创业孵化服务机构、创新型社会组织等参与现代服务业试点的有关实施办法,强化人才、金融、公共平台、知识产权服务,通过政策和机制创新,不断释放创新主体活力。探索建立现代服务业负面清单管理模式,鼓励和支持企业采取对外协作方式采购技术研发等科技服务。

4.推进节能减排环保产业发展

统筹利用各类资金,实施节能技改、清洁生产、循环化改造等试点示范工程。通过政策引领,落实企业节能减排主体责任,激发全社会参与节能减排热情。引入社会资本,试点开展污染第三方治理,推进环保设施建设和运营专业化、产业化。严格环保标准,切实提高排污成本,通过经济