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《土地管理法》在颁布与实施过程中面临哪些问题?应该如何完善?

发布时间:2016-08-08 关键词: 代表大会 粮食安全 基本原则 耕地保护 土地管理

长期以来,《土地管理法》是我国土地征用制度依据的主要法律条文,自1986年《土地管理法》颁布以来,经过1988年的修正,成为我国第一个关于土地保护的全面综合性法律,除了规范土地保护、土地利用的基本原则与方针之外,还对与土地管理相关的诸多细节做出了详细规定。1998年8月,第九届全国人大常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国土地管理法(修订案)》。与1988年《土地管理法》相比,新《土地管理法》首次明确和强调了我国政府对于目前我国土地利用特别是耕地利用的态度,强化了土地利用总体规划和年度计划的作用与法律效用,根据土地利用方式,将土地分为三类:农用地、建设用地和未利用地,明确了土地所有权的归属,及农村集体所有土地所有权代表问题,规定了土地承包经营期限为30年,并首次将保护和改善自然生态环境,保障土地利用可持续发展等,从土地管制、土地利用、粮食安全与耕地保护、土地征用补偿等多方面,全面规范和完善了我国土地管理过程中遇到的各种问题。 

但在同时,《土地管理法》在颁布与实施的过程中,仍面临许多亟待完善的问题,我国政府在2004年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上又通过了《关于修改(中华人民共和国土地管理法)的决定》第二次修正,进一步完善了相关条款的规定,但由于总体立法中存在时滞,造成特别是对于地方土地部门审批监管职能界定、耕地数量严重下降督管等方面,存在较大缺陷。 

《土地管理法》在颁布与实施过程中面临哪些问题?应该如何完善?

第一,各地方政府是地区土地的管理者、审批者,同时很多时候也是土地征用的使用者和申请者,这就造成了在土地审批过程中,监督体制的严重缺陷,任意审批和占用耕地,但同时具有完备土地审批手续的情况层出不穷。现行土地管理法中,谁来界定和督导区域土地管理部门的管理权限没有明确的规定,国土资源管理部门隶属政府,干部任用通常由地方领导说了算,国土资源管理部门对同级政府的征地、用地行为无法实施监督,对出现的政府违法行为更不可能查处;司法机关管理面积宽、范围广,对政府征地行为的监督力度也是不够的(杨皋伶、朱玉碧, 2005)。只有将立法与监督放在同等位置,建立一套完备的自上而下的土地监管机制,才能够规范各级管理部门行为。 

第二,《土地管理法》第31条指出,“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照‘占多少,垦多少’的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。”即“占一补一”原则。而在现实中,可以肯定,“占一补一”原则的直接后果就是优质耕地的占用与粮食产量的绝对下降,因为土地肥沃程度与质量区域差距极大,优质耕地的开发已经足够深入,若仅以数量衡量占用耕地的补偿,尤其是异地补偿,补偿的耕地基本可以肯定,在土地单产上要小于原有耕地。若作为公益性的开发,“占一补一”原则上可以考虑,而作为非公益性开发,特别是商业性开发,例如房地产开发、高尔夫球场建设、商贸商务区建设等,若采取同样的补偿标准,开发商在利益驱动下,易形成不可遏制并不可挽回的优质耕地占用。目前我国耕地数量严重下降,人均拥有量与总体规模均排在世界100位之后,作为一个人口大国与农业大国,耕地数量的非正常下降是一个十分危险的信号,直接关系到我国的粮食问题与国防安全,面对我国土地资源稀缺的现状,更为严格的土地征用政策法律应尽早尽快颁布与实施。 

第三,《土地管理法》第47条规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的补偿费,为该耕地被征用前3年平均年产值的六至十倍; 安置补助费标准,为该耕地被征用前3年平均年产值的四到六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前3年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和,不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。”问题在于,及时按照上述补偿费用标准最高补偿金额计算,也难以补偿农民因为失去耕地造成的生产损失,从而使得失地农民难以维持原有耕种收入,特别是没有规定土

地附着物中,建筑房屋的价值应依据何种标准进行估算,在“政府定价”与“协调定价”中,农民应获得的补偿大打折扣。据浙江省有关部门测算,按照杭州市现行城镇居民最低生活保障标准每人每月300元计算,当前法定的征地补偿标准只够农民维持8年的生活;如果参加社会保险,还不够参保费用的一半(李沛君. 2004)。而补偿的初衷建立在使农民保持原有生活水平的基础上,但随着社会经济生活的发展,农民本身的收入也在不断提高,基于当下静止的标准估测未来动态的生活,这不是发展与前进的策略。 

第四,我国目前土地占用引起的环境和资源问题的舆论监督与社会监督力度不够,对于土地建设中存在的不规范甚至违规行为,媒体的报道仅限于披露,而忽视了进一步的跟踪调查督导,土地征用中利益驱动巨大,因此很难对于违法违规者形成实质性监督震慑。群众资源在整体管理中被忽视,特别是与土地征用直接相关的农民参与被忽视,《土地管理法》第46条中指出“国家征用土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第48条“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”这在一定程度上都体现了农民的参与性。但是,征地补偿方案只有在公告批准后才被告知当事人,在补偿方案确定后才征询农民意见,这否定了在整个讨论、商议、确定实施过程中农民的参与度。因此,赋予公民特别是直接利益关系者足够的决定权与监督权,展开多途径多形式监督体系,才能够从根本上防患于未然。 

法律建设是一个逐渐完善、逐渐发展的过程,对于我国这样一个快速发展时期的农业大国,对于土地建设相关的法律法规建设尤其重要,也尤其困难,因此,积极应对在建设过程中遇到的诸多问题,尽快完善与改进既定法律中存在的多种问题,加快土地管理法律制度、特别是土地征用制度的创新改革,真正做到加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展。