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《物权法》在土地法律制度方面的创新与不足(征地补偿、宅基地等)

发布时间:2016-08-09 关键词: 村民委员会 宅基地 土地管理 物权法 共和国

2007年3月,十届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》),在2007年7月1日正式生效。同以往的土地法律制度相比, 《物权法》在土地管理上有部分制度上的创新,但也同时存在不足。

《物权法》在土地法律制度方面的创新与不足(征地补偿、宅基地等)

1.《物权法》确立了农民集体组织的所有者主体地位

《物权法》第四章和第十一章,分别对农村土地的所有权制度、承包经营权制度以及征用问题做出了规定,其目的是让农村土地在增加农民收入方面发挥其作为一项财产应当发挥的作用。 

《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定:(1)土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包;(2)个别土地承包经营权人之间承包地的调整;(3)土地补偿费等费用的使用分配办法;(4)集体出资的企业的所有权变动等事项;(5)法律规定的其他事项。《物权法》第60条规定:对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权: (1)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(2)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(3)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。第63条第二款规定:集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”

《中华人民共和国土地管理法》第8条第二款规定:“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留山、自留地,属于农民集体所有。但在农村集体土地的经营管理上,则由村集体经济组织或者村民委员会、村民小组和乡镇农村集体经济组织负责。” 

与《土地管理法》中对所有者和负责人之间关系以及农民集体组织的成员同集体组织之间的权利义务关系的模糊之处相比,《物权法》至少明确了四点: 第一,农民集体组织作为整体是所有权的主体,农村土地属于农民集体所有,而不是由集体成员共有;第二,明确了村民委员会的法律地位,将其规定为集体组织行使集体土地所有权的代表;第三,作为集体成员的农民在土地的承包等重大问题上有决定权;第四,集体组织的成员享有救济请求权。 

2.《物权法》对征地补偿的原则和内涵做了规定

《物权法》对征地补偿的原则和基本内涵作了明确规定:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民韵社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”与第五条提出的“合理补偿”相比,本次通过的《物权法》明确了补偿费用结构的法律依据。补偿标准在《土地管理法》的基础上增加了安排被征地农民的社会保障费用,这是一个进步。 

针对农村集体土地征收补偿费管理混乱、乡扣村留现象,以及一些地方不同程度地存在着补偿账目公开不到位、土地补偿费的使用不经村民讨论、集体资金被外借或挪用等征地补偿资金的管理使用问题。为了切实能让补偿费分至农民手里,《物权法》有针对性地就集体事务民主管理、集体财物公开制度等做出了规定。 《物权法》指出,土地补偿费等费用的使用、分配办法,应当依照法定程序经本集体成员决定。 

3.《物权法》对土地权的完善起到了一定作用

土地权利是土地市场交换的客体,《物权法》对各种土地权利的完善直接推动了土地市场的发展。比如,《物权法》详细规定了建筑物区分所有权,并将建设用地使用权、土地承包经营权明确为用益物权,明确规定住宅用地期满后自动续期、 土地承包经营权承包期届满的按国家有关规定承包等,这些规定使建筑物区分所有权有了具体的法律依据,使建设用地使用权、土地承包经营权更加稳定、明确,从而有利于促进土地市场的发展和完善;第136条则将地下空间纳入了调整范围,拓宽了土地市场的范围;第137条规定该土地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让,并且严格限制以划拨方式设立建设用地使用权,有利于培育公平竞争的环境,等等。 

4.《物权法》仍然存在很多不足

(1)《物权法》与现行的其他有关法律存在某些冲突。 

《物权法》和现行的《农村土地承包法》、《土地管理法》及《土地登记办法》等在某些方面存在冲突(郑清贤,2008)。如,在对建设用地的界定方面, 《物权法》第135条规定“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、 使用和收益的权利,有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”(郑清贤,2008),而《土地管理法》第4条第三款的规定“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”,其既包括国家所有的土地,又包括宅基地及农村中兴办乡镇企业或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设而占用的农民集体所有的土地。《物权法》所规定的建设用地使用权,其针对的仅是国家所有的土地,并未包括集体所有的土地,《物权法》中所指建设用地外延范围远比《土地管理法》所规定的建设用地小。再如,《物权法》中土地承包经营权的法定内容包括以下权利内容:①占有权;②使用权;③收益权;④流转权;⑤物上请求权;⑥承包地被依法征收时依法获得相应的补偿权;⑦承包期届满,依法享有续期权等。其中⑤、⑥、⑦项权利内容,《农村土地承包法》中却未作规定,而《农村土地承包法》中所规定的承包方所享有的(在承包地)被依法征用、占用时获得补偿权,《物权法》并未完全加以体现。法律规定权利内容存在的不一致, 将在法律实践中不可避免地造成法律适用上的冲突。这是今后法律制定过程中需要考虑的。 

(2)《物权法》在征地补偿方面仍然存在不足。 

首先,《物权法》仍然没有对“公共利益”的内涵、外延做出明确规定。其次,针对现实生活中征收补偿不到位和侵占补偿费用的行为,《物权法》规定“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”违反规定的,要依法承担法律责任。这一款更具有昭示意义,但却没有实质内容(陈杉、 韩学平,2007)。最后,整体来看征用土地补偿标准,按照被征用土地的原用途给予补偿,即土地被征用前,如果是耕地的,就按照耕地的标准进行补偿,并没有考虑农地转为非农业用地的升值部分,而这一部分往往数额巨大,这一点对农民不公平。 

(3)《物权法》对宅基地、承包地的规定没能有所突破。 

在宅基地的使用权上,《物权法》没有创新,这和当前城市、农村土地市场统一、集体建设用地人市的要求是不适应的,应进一步修改《物权法》和《土地管理法》的相关规定,放宽集体建设用地人市的条件,建立完善的集体建设用地流转市场。在土地承包经营权方面,《物权法》没能允许土地承包经营权抵押,这对农地市场的完善、农村融资是非常不利的。