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《中华人民共和国城乡规划法》颁布的重要意义

发布时间:2016-08-10 关键词: 科学发展观 城市建设 代表大会 规划管理 环境保护

为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,2007年10月,《中华人民共和国城乡规划法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过,并自2008年1月1日起施行。凡涉及制定和实施城乡规划,在规划区内进行建设等相关活动,均需遵循此法,是城市与乡村建设管理规划应遵循和依靠的基本法律,充分体现了科学发展观与城乡统筹一体化建设的基本思想,促进与提高城市乡村发展水平,规范各地方建设规划行为,确保自然环境与人居环境的可持续发展。 

《中华人民共和国城乡规划法》颁布的重要意义

《城乡规划法》的颁布,明确指出了城乡规划管理的基本布局,保证了社会公平,强调社会与国家的整体协调与发展,综合调控,保证和规范了规划建设实施过程中公众利益,在公民参与与政府引导的前提下,对于资源利用整治、环境保护与文化自然遗产继承、基础公共设施建设等细则进行了较为详细的法律规范。特别是进一步完善了土地征用的审批制度,对规划建设用地许可等资质证明进行了严格管理,强化了规划的公众参与和监督处罚。 

长久以来,我国城市建设与乡村发展一直由“一法一条例”进行规范和管理, 城市建设由《城市规划法》规范,农村建设由《村庄和集镇规划建设管理条例》 规范(雷诚、赵民,2009)。村镇条例属于行政法规,法律效力低于《城市规划法》。《城乡规划法》的出台结束了我国长期以来城乡分治、城乡二元割据的状况, 结束了城乡发展中不协调的制度性缺陷,成功地进行了基于计划经济体制、力求控制城市规模、侧重规划技术性问题的《城市规划法》向城乡统筹发展的转变。但由于《城乡规划法》的法律框架回避了现有规划权的行政分割等体制矛盾,因此整体中仍存在一些缺陷与问题。 

首先,长久以来,我国规划性法律法规具有“重实体,轻程序”的传统,即在法律规范过程更重视实体性规范,而对于秩序性程序性流程较为轻视,缺乏程序’性保证的法律法规不仅不能够长期保持稳定,同时在实施过程中,难以延续。哈耶克认为:“正是对这些程序性保障措施的尊重,才使得英语世界能够将中世纪的法治观念维续下来。”以《城乡规划法》为代表的我国土地规划性条例,长期以来被视为“规划规划,墙上挂挂”,在现实操作中难以执行。因此,作为城乡统筹的首部综合法律,必须强行规定明确非法定次序,不能随意变更,对于具体规划项目和建设项目要特别加以关注,确实需要变更的情况,必须建立多层审批制度,以便规划意图得以根本上的贯彻和实现。 

其次,《城乡规划法》明确了公众参与的制度性,在一定程度上解决了我国规划长期缺少群众参与意见、过于理论化的弊病,强调了公民的知情权、监督权和决定权,这些进步固然令人可喜,但并不等于我国的公众参与制度在实践中能够真正地发挥作用,起到应有的效果。从总体上看,由于公众参与规划相关公共资源、法律措施的不健全,《城乡规划法》中的公民权利仍有可能停留在纸面文章,而不能够落实到实处。这种形象化的表面运作仍需要较长时间的观念以及法律层面的努力来改变。规划的根本目的在于公众的生活现状改进以及未来生活空间的发展保证, 规划的初衷与实践始终以公众为中心,特别是在土地住宅建设的规划上,在我国传统观念中,房屋的传承与购买始终是人民生活的重心,因此,对于土地住宅区的规划,应该更加强调公众意愿的重要,加大其在规划中所占比重,加强城乡人口聚集区、房屋住宅周边相关设施和条件的改造及建设规划筹备,这在整体规划中,占有举足轻重的位置。 

再其次,《城乡规划法》将农村建设条例性规定提高到了法律的层次,对于我国建设规划中较为薄弱的乡村规划纳入到了整体统筹中,从实践角度看,这只是规范广大农村地区建设规划的起步与开始。在“乡规划”的推进过程中,应该重新了解我国广大农村地区特殊的发展生存大环境,区分不同背景、地区乡镇、乡村规划的差异性,建立基于不同文化传统、不同发展程度的乡村规划引导体系,因地制宜地结合当地情况的协调城乡关系,同时在建设中应特别注意乡村生态环境、文化古迹遗址,以及耕地农田的保护。特别是被城市建成区包围、半包围的“城中村”,应当统一纳入城市规划及其旧城改造规划之中;处于城市规划区内的近郊型乡村,靠近城市增长边界,属于城市化的郊区,应当在城市总体规划中予以明确划界,编制控制性详细规划进行土地管理和空间控制等。 

最后,法律规定了义务性的内容之后,一般就应当有一套相应的责任追究机制,如果法律责任追究制度不健全,如责任惩处太轻、过于原则化,没有一个明确的责任落实制度,则在实践上就会使得制度上的追究很难被落实。 (潘加涛, 2008) -旦违法行为人利用法律空当或其中的灰色地带逃离法律的制裁,那么法律的严肃性和规范性也就无从谈起了。新颁布的《城乡规划法》在第六章第58条到69条文中特别明确了对于违规行为的制裁和判罚,并在第六十九条中指出,违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。这无疑是对于《城乡规划法》实施的一个有力保障,但是,现仅以追究刑事责任来概括所有的严重违规犯罪行为, 有的责任追究内容仍然不够有力和具有威慑性,加尔文认为,“倘若一个公共秩序(国家)为骚乱所扰乱,由这种扰乱所产生的邪恶就必须以法案来纠正之。若不以胜于通常的惩罚,使人生畏惧之心,则一切人道必将崩溃。”因此,对于规划监督的刑事追究责任的进一步完善,应及早提到日程。 

“规划立法的最终目标,就是把现有各类规划法律和规范融为一体,构筑覆盖城乡的、统一的规划法典”,这在我国目前现状下,可能需要十几年甚至几十年的时间。只有跳出地方分治的窠臼,从国家角度出发,从公共政策的角度,制定一个全国统一的、规范各类政府规划的《规划法典》,才能够真正强化规划制定,实现公众参与。