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土地政策解读之农村土地承包合同纠纷的特点、原因及对策

发布时间:2016-08-12 关键词: 惠农政策 承包合同 建设工程 党中央 群体性

随着近年来农村城镇化的发展和国家重点建设工程建设的进行,耕地面积在不断减少,而农民承包的土地既担负着经济收益功能,也被赋予基本生活保障功能。特别是近年来,党中央尤其重视“三农”问题,出台了系列惠农政策,强调确保农民的利益和促进农村经济的持续快速发展,农民的收入显著提高。但是,随着农村经济的发展,土地纠纷却日益增多,且表现形式多样,有的甚至引发群体性纠纷。下面分析农村土地承包合同纠纷的特点、原因及对策。

土地政策解读之农村土地承包合同纠纷的特点、原因及对策

一、农村土地承包合同纠纷的表现形式和主要类型 

1.政策的变化引起的纠纷。(1)税改前,农民种田要交统筹款、提留款,农民的收效甚微,一些农民外出打工有了稳定的收入后,将原承包的土地转包给他人,税费等也就由新的承包人承担。可税改后,不仅国家免除农民税费,而且种地农民还可拿到良种补贴和粮食直接补贴,种地带来的利润让原承包户纷纷要求退还土地,受让人由于在土地上的投入和自己的经营计划不能实现等原因,不愿退还,或转包后看到转承包人的收益丰厚,以转包金过低或转包期限过长要求悔约,而原来的承包合同没有到期,从而引发纠纷;(2)进入小城镇打工或落户的农民,见种地无益,有的将承包地撂荒,村委将其收回后重新发包,收益用于交纳统筹和提留款。
2.历史与现状的冲突引起的纠纷。(1)过去因兴办学校、养殖场、村办企业等而使用村集体土地,这些学校或经济组织不复存在后,土地由有关部门经营,村集体要求收回原被占用的土地,而这些土地因所有权与使用权不一产生纠纷;(2)土地所有权、使用权权属不明确。因为历史原因,一轮土地发包时,有的土地没有登记,有的登记与耕种的数量不一,未经登记的荒地或拾边地,逐渐被有的农户开发种植,产生收益后引发纠纷。

3.基层组织管理混乱引起的纠纷。(1)村干部利用手中权力,不经过民主议定而私自发包给家族成员或有其他关系的农户,有的发包价格明显偏低。这样当土地收益提高,本有情绪的农民就容易因此引发纠纷;(2)利用村委会换届或集体经济组织分立或者合并,村委会负责人变更,以原职权变更、解除土地承包合同。如因承办人或负责人的变动而变更或解除承包合同,因而变更或解除承包合同等;(3)强制收回农民承包地搞土地流转,乡镇政府或村集体(组)组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包,假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等;(4)侵占承包方的土地收益。如小调整时随意提高承包费,截留、扣缴承包方土地流转收益,截留、挪用征地补偿费用等。(5)侵害妇女依法享有的土地承包经营权。如承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策,承包期内违法收回出嫁女承包地等。(6)征收征用土地的补偿款问题的纠纷等。(7)土地承包合同未发放为纠纷埋下了隐患。不少村委不与村民签订承包合同或签订合同却不给申领承包经营权证或签订合同、领取经营权证,却不发给农民,导致发生争议时农民根本不能提供有利于自己的证据。

4.基层政府利用职权强行干预引发的纠纷。农村土地属于村集体所有,只有村集体才有权利处置其所有的土地,而出于部门和地方利益的考虑,行政干预和越俎代庖现象时有发生,造成违法承包引发纠纷。这种情况往往在一时发包成功的背后隐藏着许多矛盾,一旦时机成熟就会引发纠纷,且这种情况涉及的土地面积较大,处理不好很容易产生社会不稳定因素。主要包括以下类型:(1)村集体不经农户同意,将农户承包的土地擅自发包;(2)基层政府不经村集体授权,以自己的名义强行发包属于村集体的土地。 

5.经济利益驱动。主要分为两种类型:(1)土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议,后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨,土地承包者获得了较大利益,土地所有的村集体组织成员,因利益驱动心理不平衡产生纠纷。(2)强行终止合法有效的土地承包合同。因为近几年土地收益明显增加产生较大利润,村民在经济利益的驱使下,哄抢承包出去的土地种植,使土地承包合同无法继续履行,尤以本村以外人员为承包主体的居多。 

二、农村土地承包合同纠纷的成因 

1.农民对土地的依恋,是产生纠纷的自然原因。我国是传统的农业大国,虽然地大物博,但由于人口众多,土地的总体供应充足与个体分摊的稀少是一对长期的矛盾。近年来,由于我县农村的土地由于受到“工业化”或国家重点工程建设占地的影响,实际可耕地面积正在日益减少,有些地方甚至无地可种,而作为农业大县的阳曲县,农民对土地的依赖性很强,对土地的情感也很深,积淀成“田地边子不让人,老婆孩子不让人”农村历史传统,这种传统思想的沿袭,形成了农村土地纠纷的自然原因。

2.农业政策的调整,导致农民收益的变化是产生纠纷的根本原因。改革开放农村实行联产承包责任制,在调动广大农民积极性方面所发挥的作用和取得的成效是显而易见的,正是基于这一成功,农民承包土地30年不变的政策已深入人心,但在政策执行过程中出现的新情况,国家却没有新政策调整,特别是各级政府提高征收农民各种税费标准,加上物价上涨等因素,农民种地无利可图,打击了农民的积极性,一部分人开始外出打工,将土地交由他人或干脆抛荒,当国家发现农村农民负担较重时,适时进行了政策调整,先是费改税,让农民重新看到了种地的希望,后来干脆免征各种税费,甚至对种地农民实行政府补贴,加上粮食价格的提高,外出务工的农民认识到即使不出家门,土地也会给自己带来比较满意的收入,收益的变化再次使农民种地的积极性高涨起来,对以前抛荒、转手的土地纷纷设法索要。

3.法律和政策的衔接不协调是纠纷产生的法制性根源。从1983年1月中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》的出台,到2003年3月《中华人民共和国农村土地承包法》、2005年7月最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的实施,历经20余年的发展过程中,我国对农业土地承包经营中产生纠纷的解决,走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充,再到政策调整与法律调整并重直到目前主要依靠法律调整的历程。我国多年来农村土地政策不太稳定,几经变化,而土地是不能随着人的观念的改变而随意改变的,法律、政策的多变性和灵活性与土地变动缓慢的过程性、滞后性产生矛盾。例如我国在实行家庭联产承包责任制后,曾经推广过“两田制”,即实行口粮田和责任田两种土地使用制度,而在这种制度被国家认定不利于土地的长期利用之后,很多地区却还在积极的继续施行,与国家政策和法律脱节。2003年新的《农村土地承包法》的颁布,2005年7月最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定,扩大了农民的土地处分权,土地承包最低30年不变,但是因为历史原因形成的土地现状的混乱,使得法律和现实脱节,使良好的法律政策无法实际良性运行。我国法律、政策的多变性,与历史原因形成的农村土地现状混乱,国家农业政策发生了重大变化,而相关规定没有进行及时调整,与保护的价值倾向发生的了偏离,与国家的农村土地政策发生了冲突,没有回到《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的基本精神上来,给新问题的解决带来了不便。 

4.基层组织社会控制力弱化是纠纷产生的社会性根源。社会转型期使人情社会逐渐走向理性社会,由对人的依赖逐步走向了对物的依赖,人的组织认同感、归属感逐渐淡化,基层组织的社会控制力明显弱化。这一点在农村表现的尤为突出,乡村基层组织自律不严,民主法制意识淡薄,损害群众利益的行为经常发生,对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。从审理案件的情况看所有土地使用权流转、农地征用、及农村集体经济收益分配等纠纷,均是由于村基层组织实施的重大决策,很多没有按照村民委员会组织法的规定运作,没有召开村民大会或村民代表大会方式进行民主决议,损害了农民民主权利和财产权利而引起。群众的利益一旦受到损害,在本乡镇本村组织内难以解决或无法解决后,通过法律途径解决已成为人们的普遍性选择。

5.土地流转缺乏严格的程序要件是纠纷形成的必然原因。农民承包的土地30年不变的政策,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》也明确规定,农民承包的土地非经法定程序,集体经济组织作为发包方不得随意收回或转包,而村集体经济组织在进行土地流转时,由于法律意识淡薄或法律知识缺乏,使法定的、严肃的程序性问题流于形式,事过境迁,当有争议时,由于当初没有形成多数人认可的书面材料,往往纠纷不能调和诉至法院。

三、 对当前农村土地承包纠纷案件的审理情况

解决好农村土地承包纠纷案件是服务“三农”建设的一项基础性工作,在解决农村土地承包合同纠纷案件时我院采取如下措施。

1.全面掌握农村土地承包法的基本内容,准确理解国家的农村土地承包政策。当前农村土地承包纠纷案件具有群发性、复杂性、紧迫性的特点,处理时要认真贯彻中央政策精神,以农村土地承包法以及最高法院《关于审理涉及农村土地承包案件适用法律问题的解释》为基本依据,力求稳定土地承包关系、规范土地流转、维护土地承包者的合法权益,牢固树立家庭承包经营权是物权的基本观念,农民抛荒后村集体未依照法定程序重新调整的,现在农民基于物权人地位要求保护承包经营权的,应予支持。对农民因种田亏损为免交农业税零转让或负转让的,现在要求变更合同或者解除合同的,以情势变更按公平原则处理。

2.注重调解疏导、加强沟通协调、细化工作方案。在处理农村土地承包案件中,应牢固确立大局意识,注重维护农村稳定,尽量避免矛盾激化,注重社会效果与法律效果的有机统一,把调解贯穿于案件审判工作之中,建立土地承包信息反馈、跟踪监察制度,形成与政府机关和基层组织的信息网络,加强与土管、农林、经管等部门的沟通交流,充分发挥乡(镇)、村两级的调解作用,促进农村土地承包经营纠纷的有效调解,把问题解决在基层,努力达到解决一起案件,平息一片纷争的效果。

3.谨慎处理,掌握尺度。对违反土地管理法及土地承包法相关规定而订立的合同认定无效合同,对于已领取土地承包经营权证书的,如法院已受理,应中止审理,由行政部门先行注销土地承包经营权证书,然后对承包合同的效力进行判定。村委或村民小组不能以少数服从多数为由随意调整家庭承包的土地,以及对因村民小组调整家庭联产承包土地引发的纠纷,一般认定不能对已承包的土地进行调整。对新增人口或因征用、占用而失去承包土地的农户进行调整,只能在预留的机动土地或承包户自愿交出的土地内进行调整。对于原承包户提出变更土地转让合同、提高承包金的请求予以支持。提高承包金的额度依照相关政策规定,结合本地区的具体情况确定合理的尺度。外来种田大户要求终止承包合同原则上予以支持。在案件处理全过程中,正确处理审判权与村集体的自治权的关系,不以判决代替村集体的处分权。

4.对案件涉及的土地调整,尽力避免引发矛盾激化。对承包大户已种植农作物的,应给予承包大户一定的移植期或收获期,或由原承包人支付一定的补偿费用;协助承包大户克服困难,如帮助变卖大型农业机具、协助销售农产品等;对于原承包户与承包大户之间属于不定期转包,而非土地承包经营权转让,依照土地承包法第三十七条规定,转让土地承包经营权的,须经发包方同意,如未经发包人同意,具体处理上确认原承包人的承包权利,原承包人主张承包权利的予以支持。

四、解决土地承包纠纷的长期对策

根据所受理的土地承包纠纷案件出现的新问题,我院经过分析、思考,提出了一些解决此类纠纷的建议。

1.加强对《中华人民共和国农村土地承包法》的宣传。农村土地承包纠纷之所以多发,其中一个重要原因是一部分乡(镇)、村干部和农民缺乏基本的法律知识,不能正确运用法律武器维护自己的土地权益,有的在签订合同、调处纠纷时随意性大。要将有关法律、法规、政策交给群众,使农户在土地承包过程中,了解自己的权利和义务。一旦发生纠纷,多方出面,以积极的姿态及时化解此类纠纷。应在县一级建立农村土地纠纷仲裁委员会,专门负责调解、仲裁农村土地承包纠纷,这既符合农村土地承包法的规定,也是解决当前土地承包纠纷的迫切要求。

2.适时修订涉及土地管理法规。农村土地承包法赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权,农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利。但是土地管理法、《土地管理法实施条例》、农业法在对农民的土地权益保障,如集体土地征用补偿、土地流转收益等方面,着重强调集体是所有权人,而国家对集体土地的征用补偿是按“原产值”确定的,对农村集体和农民的权益存在着一定程度的侵害,加之土地征用补偿费归农村集体经济组织所有,集体土地的所有权主体又存在虚置现象,因此,当农户承包的土地被国家依法征收征用时容易引起争议。建议适时修订相关法律法规中存有互相矛盾的条款,并明确集体经济组织和农民的权益分成,保证农村社会经济的持续稳定发展。

3.完善我国土地制度的设计。土地承包法规定,耕地的承包期为三十年,草地的承包期为三十年至五十年,林地的承包期为三十年至七十年,特殊林地的承包期经国务院林业主管部门批准可以延长。但是现实中,由于集体内成员边界不稳定,成员的增减变动较大,而且新增成员具有“天赋资源权”和法定的“公平、公开、公正”的承包权,因此,土地“承包关系的稳定”与“承包地关系变更”的矛盾始终存在。这将给土地承包管理工作增加难度。农村土地承包法回答了农民在土地承包经营权流转方面的问题,回避了承包期内家庭人口的变化与土地承包经营权流转的矛盾,但从对土地承包经营权流转的规定来理解,与人口增减变化无关,而土地的集体性质又让农民相信人地矛盾必然导致土地的再分配。

4.建立失地农民和退出土地承包权者最低生活保障制度。随着社会城镇化及国家重点工程建设的发展,县城周围、某些乡村的土地被各类建设大量征用,对于已失去土地农民所在的村级集体组织,应加强对土地承包金或征地补偿款的管理,或直接将其金额交纳到劳动社会保障部门,将集体组织成员全部纳入最低生活保障的范围,与城市居民享有平等的最低生活保障。同时,在由相关部门提供社会保障和可以继续保留集体经济组织成员身份的前提下,鼓励和提倡有稳定非农职业收入来源的承包方退出土地,解决目前土地流转中的短期性和不稳定性。

5.规范土地承包经营权流转。农村土地流转是家庭承包经营制度的延伸和发展,是农村改革和农村经济、社会发展的必然趋势,在农户平等协商、依法、自愿、有偿的前提下,积极引导土地流转,保证土地流转健康有序进行,土地承包经营权流转应严把三关:一是程序的合法性。在坚持“依法、自愿、有偿”原则的前提下,与农户签订好土地流转合同(协议),凡实施土地流转的承包农户要向发包方出具委托转包书;对流转土地面积涉及多数农户的,要召开村民代表会议,经三分之二以上村民代表同意,并形成决议。对个别要求保留承包经营权的农户,实行土地互换,使土地集中连片。二是合同的规范性。不论采取何种形式的土地流转,必须签订好土地流转合同。明确流转形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务。土地流转合同签订后,由乡镇农村经营管理部门签证。三是手续的完备性。对流转程序不够规范、有偿转让不够明晰的,要通过重新订立协议、完善合同等方法加以规范。凡涉及承包土地田块变动的,及时办理好承包权证变更手续。做到农户有合同书和经营权证书,村组有合同书、登记册,乡镇有土地台账,县政府档案齐全。

6.减轻农民对土地的依赖程度。国家政策的调整使耕种土地利润增加,土地愈来愈成为农民倍加关注和依赖的重要生存和生活保障。原不种地的农户要回土地、原不要地农户要求分配土地的行为反映了这一思想。在保障承包经营权长期稳定的前提下,解决无地人口用地需求的重要办法,就是大力发展乡镇企业、大力发展第二、三产业,增加农民就业机会,减少并努力消除无地农民与有地农民收入的差异。建立健全农村医疗、养老、最低生活保障等社会保障体系,解决农民的后顾之忧。当土地不再是农民的唯一生活保障,因土地产生的纠纷自然会减少。