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土地经营权“变现”难在哪儿?风险怎样防范?

发布时间:2016-08-16 关键词: 沅陵县 抵押贷款 人民银行 常德市 湖南省

新型农业经营主体普遍面临资金发展的困难,评估难、担保难、抵押难成为农业大户向金融机构贷款难的“拦路虎”。今年3月,中国人民银行推出两权抵押试点办法,各省纷纷开始尝试。

然而在推进过程中,依然有很多难题摆在面前:政府探索的路径在哪里?怎样破解推进难题?抵押贷款风险如何防控?让我们看看湖南汉寿县是如何做的。

土地经营权“变现”难在哪儿?风险怎样防范?

8月8日,在洞庭湖区,湖南省常德市汉寿县岩汪湖镇金盘岭村700亩水稻种植基地,种粮大户张昌元望着半个多月前插下去的禾苗长势良好,悬着的心终于落地。要不是从当地农商行借到100万元贷款,收割机、旋耕机买不回来,肥料买不回来,不仅早稻收割受到影响,而且晚稻生长期也会推迟半个月,很难避开晚稻生长的天敌寒露风。

在武陵山区,沅陵县二酉乡落鹤坪村的瞿美生同样领到了100万元贷款。有了这笔资金,他的休闲农庄将于今年9月顺利开业。

张昌元和瞿美生各自领到的100万元贷款,虽来自不同的银行,但都受益于一个相同的惠民贷款项目——农村土地经营权抵押贷款。

从汉寿早在2011年基层首创、摸索前行,到2014年汉寿、沅陵等8县(市)成为湖南首批农村承包的土地经营权抵押贷款试点,再到2015年底成为全国试点县,到如今,正式试点已有两年多时间。湖南农村土地经营权抵押贷款工作推进情况怎样?存在哪些风险?带着这些思考,记者到汉寿等地实地采访调查。

工作如何创新?

——确权颁证先行、价值评估首创、抵押方式科学

湖南是典型的农业大省,新型农业经营主体普遍面临资金发展的困难,评估难、担保难、抵押难成为农业大户向金融机构贷款难的“拦路虎”。

是因循守旧还是大胆探索?常德市农经局局长、高级经济师张业湘一直在实践中寻找破解问题的答案:“农村土地经营权抵押贷款,3年前既有政策上的‘雷区’,也有法律上的禁区,但法无禁止皆可为,因此我们可以先行先试,承包权不能作抵押,但经营权可以分置出来,为什么不能将经营权拿来做抵押办贷款,趟出一条改革新路子。”在常德市农经局的支持下,汉寿县决定做“敢吃螃蟹的第一人”。

为破解农业经营主体融资难题,2011年汉寿县启动了永丰华盛小额贷款公司经营权抵押贷款尝试,对租赁期在10年以上的养殖承包经营权给予抵押贷款,累计贷款70笔。但由于政策和法律上的双重阻力,整体成效并不明显。2014年“中央一号文件”的出台,扫清了政策上的障碍。

抵押贷款要推行,确权颁证要先行。汉寿县加快农村土地确权颁证工作,确保于今年9月全面完成确权颁证。

经营权要抵押,土地价值如何评估成了关键点。汉寿县在全国首创了“三方认定”的价值评估办法:小额贷款的,明确由县土地流转服务中心、承办金融机构、经营权人为评估主体,由三方共同协商、共同评估;50万以上大额贷款的,由专家评估委员会认定。

大额贷款实质上需要被抵押的土地经营面积较大,但形式上抵押的是农户承包经营权证。但人均只有1.35亩田地的汉寿农户显然光靠承包面积去抵押达不到抵押条件。因此,汉寿县采取两种组合办法破解抵押难:一种组合是农户少量自身承包地+所流转的规模田地;另一种组合是农户少量自身承包地+通过公开招投标方式所取得的承包经营权(如改造低洼湖田所得)。

这样一来,“有承包经营权证的交证抵押、没证的交流转合同抵押。”汉寿县农经局副局长李娟介绍,抵押人凭价值认定书与金融机构签订抵押贷款合同,县经管局收回《土地经营权证》或《流转合同》原件作为代管,发放《他项权证》,抵押人凭《他项权证》向金融机构申请发放贷款,银行一般按评估价值的40%~60%发放贷款。

推进难在哪里?

——评估难以精准处置充满变数金融风险较高

2014年3月20日,汉寿县发放了湖南省第一笔金额达50万元的土地经营权抵押贷款,到目前,湖南省该项工作在逐步推进,试点县带动非试点县开展了土地经营权抵押贷款。记者从中国人民银行长沙中心支行了解到:截至今年6月末,湖南全省农村承包土地的经营权抵押贷款余额为2.7亿元。

“从贷款总余额看,其中8个试点县贷款余额占比49.8%,而截至今年6月,汉寿县贷款余额达5492万元,占到了近20%。”湖南一位农村经济专家分析,仅从以上数字来看,目前土地经营权抵押贷款呈现“一县贡献独大、整体推进较慢”的格局。

为何推进较慢?业内人士分析,从目前的试点来看,主要存在三方面的难点:评估难以精准、处置充满变数,金融风险较高。

评估值影响贷款额,因而经营权价值评估是否精准就会直接影响到贷款数量的发放。汉寿以“年租金×经营期限+地上种养物价值”来测算土地价值,而这种评估测算法即使是对主要经营项目“两水”作物——水稻种植和水面养殖来说很难做到精准。汉寿农商行副行长唐方亮认为,水面养殖种类繁多,但大多数水面养殖的产量无法据实际精确计算,只能按常规产量进行测算,最终评估其价值再打个8.5折;水稻稻田租金则易受市场和天气的双重影响,如果一旦遭遇自然灾害,水稻产量事先评估的价值就会比实际价值高出很多。

今年汉寿农商行正遭遇了这种烦恼:该行今年初给一些水稻种植大户的水稻产量评估是根据每亩800~1000斤来测算的,但由于今年早稻在7月初遭遇了特大洪灾,普遍每亩要减少400斤。类似这样的天灾给处置带来了庥烦,一旦绝收或者减产,就不可避免地带来了风险,如果有人不能及时还贷,那么处置的评估测算项目就缺了产量、只有租金了。

在唐方亮看来,潜在的处置风险远不止这些。一方面,如果不利用全国性的交易平台,仅仅在本县或周边地区再流转,处置的空间较窄,导致客户不多、价格不高,甚至处置不了,那么待处置的项目就会变成一堆废物。另一方面,一旦因经营不善发生纠纷甚至老板跑路事件,就会造成更多的麻烦,比如承包户的租金如没拿到,他就可能从经营者手中要回土地,导致土地经营权无法再转让;而如果经营者特别是外地的经营者“跑路”,所经营项目就容易被债主抢占,这样处置起来会困难重重。

“对于金融机构来说,风险可控是我们的生命线。由于操作时间短,虽然在汉寿目前还没有发生不良贷款,但风险是潜在的,我们不能不提前预判。既知风险隐患较大,所以我们不敢操之过急。”中国人民银行汉寿支行副行长曾云祥说。

风险怎样防范?

——两种担保分担三道防线处置四方专业评估

改革惟有创新才能攻坚克难。

汉寿县创新的第一关就是改进评估办法。汉寿县通过引入土流网作为第三方机构评估土地价值,土流网通过大数据分析,从光照水源、土壤条件、地形状况、政策规划、开发配套、区域经济等6大方面对经营权价值做出精准评估。土流网出具评估报告后,由农户、银行、土地流转中心、土流网四方对价格进行认定,最终确定土地价值。

从以前的“三方认定”到如今的“四方评估”,既有助于农业大户规避经营风险,可以更科学地选择适合经营的农业项目;又让金融机构避免了因评估不准所带来的金融风险。

农业大户一旦还不起贷款怎么办?“政府不能包办、不能当保姆,政府主要搭建平台,引导市场运作。”汉寿县委常委、副县长余习琼说。因此,汉寿从2014年引入政策性担保机构——两家担保公司作为金融反担保;后来又引进商业性担保机构参与担保,2016年3月18日发放了全国第一笔由互联网公司担保的土地经营权抵押贷款。

“政策性担保机构是第一道防线,商业性担保机构是第二道防线,我们还有第三道防线来调控风险。”唐方亮所指的第三道防线是政府实行风险补偿金的补偿机制。在规定试点期间,汉寿县财政出资建立了500万元风险补偿金,每年按照贷款风险补偿实际金额予以补充,银行贷款损失的风险补偿比例由原来的10%提高到20%。汉寿县委书记杨昶表示:如果土地经营权抵押贷款总额达到1.5个亿,风险补偿比例可以提高到30%。

“我们不仅要提高分担风险的能力,更要增强抵押贷款的效率和效果。”在张业湘看来,就推进整个抵押贷款工作而言,不仅要以三道防线构筑共同承担风险的“安全墙”,而且要从“按质按量确权颁证、建立健全高效有用的信息化管理系统、以市场为导向探索商业银行抵押权实现的机制和形式”三方面入手,形成抵押贷款工作的“贷动力”。有了“贷动力”的带动,有了“安全墙”的保护,金融机构才能真正少点风险、农户能多点收益、农业能添点活力。