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我国土地承包经营权流转制度的发展历程

发布时间:2016-08-24 关键词: 国务院 农业部 经营权 共和国 使用权

土地承包经营权流转,是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。“土地承包经营权流转”最早是1995年提出的,国发﹝1995﹞7号《国务院批转农业部〈关于稳定和完善土地承包关系的意见〉的通知》中明确提出“建立土地承包经营权流转机制”。以下是我国土地承包经营权流转制度的发展历程:

一、法律与政策都不允许阶段(1978-1983年)

自从20世纪70年代末我国农村实行农村土地承包制以来,广大农民取得了农村土地承包经营权(即农村土地使用权中的主要一种),但在法律上仍然一直禁止土地使用权的流转,土地使用权仍然不能作为一种商品流通。因此,长期以来农村土地就凝固在第一个取得农村土地承包经营权人的手中,农村土地资源就不能在流动中实现合理配置,土地承包经营权本身对于全社会的商品功能就得不到体现。

1982年12月4日《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第10条规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”同时农村政策也开始禁止承包地流转,如中发[1982]1号《全国农村工作会议纪要》规定:“社员承包的土地,不准买卖,不准出租,不准转让,不准荒废,否则,集体有权收回;社员无力经营或转营他业时应退还集体。”显然,这一时期法律与政策都明确不允许农村土地承包经营权流转。但在现实生活中,农村土地承包经营权流转在这一时期确实已经存在,且一般是农户间私下进行的。

二、政策初步放开与法律不允许阶段(1984-1987年)

1.法律不允许

1986年《民法通则》第80条规定:“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”《民法通则》第81条规定:“国家所有的矿藏、水流,国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”1986年《土地管理法》第2条规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”这些涉及有关土地问题的重要法律的规定,虽然都未从正面具体规定土地使用权可否流转的问题,但依据这些法律的立法意图、相关的立法解释以及当时的司法实践,我们可以清楚地体会到当时的立法对土地承包经营权的流转显然持严格禁止的态度。

2.政策初步放开

1984年中共中央1号文件《一九八四年农村工作的通知》指出:“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包,但不能擅自改变向集体承包合同的内容。”“自留地、承包地均不准买卖,不准出租,不准转作宅基地和其他非农业用地”。现在看起来上述规定很平常,但在当时提出土地可以转包确实是一次大突破,为农村土地承包经营权流转奠定了政策依据。当时,理论界关于土地转包是否有偿,争论激烈,主要有以下三种观点:

(1)应该作出允许有偿转包的政策规定。其理由是,土地是农民生产、生活的重要资源,主要体现为具有社会保障的职能,可以说农民包了地就取得了一定的受益权。这是农民不愿放弃土地的重要原因。如不允许土地有偿转包,农民可能粗放经营或请人代耕,也不会放弃土地。另外,对:“偿”应归谁所有,有两种意见:一种认为应归承包者所有;另一种认为取偿的应该是集体。

(2)不应该允许土地有偿转包。其理由有:第一,发达地区农民对种田不感兴趣,提有偿转包更没人多包地,不利于土地集中;第二,只讲有偿转包,不加一些限制条件,会出现土地的“倒爷“,从中牟利,不利于土地的集中。

(3)不要笼统地规定有偿或无偿。应该明确在什么条件下允许有偿;在什么条件下允许无偿。显然,政策上已开禁农村土地承包经营权流转,首先允许承包地转包,同时政策上已没有“不准转让“的规定。自1984年开始在广大农村已出现了农村土地承包经营权转让形式,浙江省自20世纪80年代中期以来,随看乡镇企业的发展,农村经济迅猛发展,一些经济比较发达的地区,为解决无人种田、弃耕抛荒问题,农户之间出现了承包地的转让。随看农村土地承包经营权流转形式增多,于是1986年4月12日《最高人民法院关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》“三、农村承包合同的转让与转包问题”中明确规定:“转让是指承包人自找对象,由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为和承包人将承包合同转让或转包给第三者,必须经发包人同意,并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容,否则转让或转包合同无效。”

1987年1月22日中发《把农村改革引向深入》指出:“承包期间整治土地,增加投资,提高了土地生产率的,土地转包时,集体或新承包户应给予相应补偿。”该时期部分省或自治区的地方性规章或政策中已允许农村土地承包经营权转让,如1987年2月9日《广西壮族自治区农业承包合同管理办法》第13条第2款规定:“土地或其他生产资料的承包者,经发包单位同意,可以将合同的权利、义务转让给第三者。”又如1987年10月12日浙江省人民政府发布《浙江省农业承包合同管理试行办法》第16条规定:“经发包方同意,承包方也可将承包合同的权利、义务全部转让给第三者。”再如粤府[1987]140号《广东省农村合作经济组织承包合同暂行规定》第17条规定:“承包方将合同规定的权利义务全部或部分转包或转让给第三者,必须取得发包方的书面同意。”该阶段,农村土地承包经营权流转仅仅允许两种形式,即转包和转让。

三、法律开禁与政策规范阶段(1988一2002年)

这一阶段涉及农村土地承包经营权流转有关法律规定。1988年4月12日《中华人民共和国宪法修正案》,将原宪法第10条第4款修改为:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”同时1988年12月29日修改后的《土地管理法》第2条第4款规定:“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”显然,法律已确立土地使用权是一种财产权,允许其流转。

海南省1990年2月公布的《海南经济特区土地承包权有偿出让、转让规定》第54条规定:“集体所有的土地承包权用于农、林、牧、渔业生产的,经省、市、县、自治县人民政府按审批权限批准,可由村民委员会或农业集体经济组织有偿出让、出租,作为农业集体经济组织不得擅自出让或出租土地承包权用于非农业建设。”1993年7月2日原《中华人民共和国农业法》第13条第2款规定:“在承包期内,经发包方同意,承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面,也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者。”1995年颁布的《中华人民共和国担保法》第34条规定:“下列财产可以抵押:……(五)抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。”1994年11月26日山西省第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《山西省集体农用土地使用权转让租赁条例》(1997年5月27日山西省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议修改的《山西省集体农用土地使用权转让租赁条例》;《山西省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法》2005年1月1日起施行,同时《山西省集体农用土地使用权转让租赁条例》废止)作了规定。1999年12月9日内蒙古自治区人民政府第十七次常务会议通过了《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》(《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》自2006年5月1日起施行,《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》废止)。

这一阶段涉及农村土地承包经营权流转有关政策。1993年11月5日《中共中央关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出:“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,经发包方同意,允许土地的使用权依法有偿转让。”1993年11月14日十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第31条指出,在坚持土地集体所有制的前提下,延长土地承包期,允许继承开发性生产项目的承包经营权。允许土地使用权依法有偿转让,少数经济比较发达的地方,本着群众自愿的原则,可以采取转包、入股等多种形式发展适度的规模经营,提高农业劳动生产率和土地利用率。

1995年3月28日国务院批转《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》,该意见指出:“在承包经营权转让时,必须保护实际耕地者的权益,各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。”特别值得一提的是国发[1995]7号《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》的《意见》中明确提出:“建立土地承包经营权流转机制”,并规定:“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,将承包标的依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护,但严禁擅自将耕地转为非耕地。”

1996年1月21日《中共中央国务院关于“九五“时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》也指出:“随着劳动力向非农产业转移,要建立土地使用权流转机制,在具备条件的地方发展多种形式的适度规模经营。”中办发[1997]16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定:“少数经济发达地区,农民自愿将部分‘责任田‘的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营,这属于土地使用权正常流转的范围,应当允许。”

1998年10月14日《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确在“赋予农民有保障的30年土地使用权“的同时,“发挥市场机制在农村土地资源再配置中的基础作用“,并规定:“土地使用权的合理流转,要坚持自愿、有偿的原则依法进行,不得以任何理由强制农户转让,少数确实具备条件的地方,可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上,发展多种形式的土地适度规模经营。”中发[2001]18号《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》进一步明确:“在稳定家庭承包经营制度的基础上,允许土地使用权合理流转,是农业发展的客观要求,也符合党的一贯政策。”“土地使用权流转一定要坚持条件,不能刮风,不能下指标,不能强制推行,也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移。”“土地流转要按照有关法律法规和中央的政策进行。在承包期内,村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同,也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。不准收回农户的承包地搞招标承包,不准将农户的承包地收回抵顶欠款,不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。”“土地流转的主体是农户,土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内,农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权,有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。任何组织和个人不得强迫农户流转土地,也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的‘反租倒包‘,不符合家庭承包经营制度,应予制止。”“农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益,也包括流转土地的收益。土地使用权的流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等,应由农户与受让方或承租方协商确定,流转的收益应归农户所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”

四、法律为主规范流转阶段(2003年以来)

这一阶段涉及农村土地承包经营权流转有关法律。2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《农村土地承包法》(自2003年3月1日起施行),它以法律形式“赋予农民长期而有保障的土地使用权“,标志看中国农村土地承包经营制度真正走上了法制化轨道。《农村土地承包法》:“‘总则’中第10条明确规定:“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”《农村土地承包法》第二章:“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”(第32-43条)共用12个条款对该类家庭承包土地承包经营权流转作了较全面的规定。该法第三章“其他方式的承包”(第49一50条)共用2个条款对其他方式承包土地承包经营权流转作了规定。农业部制定了《农村土地承包经营权流转管理办法》(自2005年3月1日起施行),对农村土地承包经营权流转作了更为系统的规定,共六章36条组成。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)已于2005年3月29日由最高人民法院审判委员会第1346次会议通过,自2005年9月1日起施行。该司法解释对农村土地承包经营权流转纠纷的处理作了规定。

2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过、自2007年10月1日起施行的《物权法》第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”第133条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”可见,法律已对农村土地承包经营权流转给予了极大关注和较全面的规范。

这一阶段涉及农村土地承包经营权流转有关政策。2004年4月30日国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》明确:“严格禁止违背农民意愿强迫流转承包地”,指出:“流转土地承包经营权是农民享有的法定权利,任何组织和个人不得侵犯和剥夺。要坚决制止和纠正各种违背农民意愿、强迫农民流转土地的做法。强迫农民流转承包土地的,流转关系无效,侵害承包方土地承包经营权的责任人应当承担民事责任,对擅自截留、扣缴流转收益的行为应予查处并退还款项。乡村组织应将被强迫流转的承包地归还原承包农户,由其自主决定是否继续流转。各地不得为租赁土地的企业和大户利益,而侵犯农户的土地承包权益。”

2006年2月21日《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确:“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制,有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营“。

2007年1月29日《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》明确:“规范土地承包经营权流转”。2007年12月31日《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》明确:“按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务,完善土地流转合同、登记、备案等制度,在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题,依法制止乡、村组织通过‘反租倒包‘等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”

2008年10月12日十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”2008年12月11日《农业部关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的诵知》(农经发[2008]10号)强调,要从八个方面做好土地承包经营权流转管理和服务工作。2008年12月20日国务院办公厅《关于切实做好当前农民工工作的通知》明确:“切实保障返乡农民工土地承包权益”,指出:“农民工是流动在城乡之间的特殊群体,耕地仍然是他们的基本保障。违法流转的农民工承包地,农民工要求退还的要坚决退还;因长期占用不能退还的,要负责安排返乡农民工就业。对依据口头协议等方式进行短期流转且农民工要求收回土地承包经营权的,原则上应退还农民工。长期流转又有流转合同的,可依法由双方协商解决;双方有纠纷的,可通过法律程序解决。加强对土地承包经营权流转的管理和服务,农村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则,任何组织和个人不得强制或限制,也不得截留、扣缴或以其他方式侵占返乡农民工的土地流转收益。积极推进土地承包纠纷调解仲裁工作,切实保障农民工的合法权益。”

2008年12月31日《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确:“建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则,尊重农民的土地流转主体地位,任何组织和个人不得强迫流转,也不能妨碍自主流转。按照完善管理、加强服务的要求,规范土地承包经营权流转。鼓励有条件的地方发展流转服务组织,为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。”