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2016农村土地承包纠纷案件调研报告

发布时间:2016-08-29 关键词: 历史发展 调研报告 承包合同 当事人 执政党

近年来,土地承包合同纠纷的大量产生,有其深刻的历史背景和社会原因。我国人多地少,户籍制度又极大限制了农业人口的流动,农村土地一直是一种稀缺资源,且直接关乎农民的基本生活保障。但长期以来,农村土地承包经营权性质模糊不清,基层干部和广大农民法律意识、合同意识淡薄,政府相关部门的监督管理缺位,加之国家近年来的惠农支农政策不断出台,农村土地承包引发的诉讼和信访事件频发不断。及时掌握和准确处理此类纠纷,直接关系到农民的切身利益、农村的经济发展乃至整个社会的稳定和谐。

一、农村土地承包纠纷案件的基本特点

(一)成讼时间上的集中性

一方面,由于农作物的种植与收获受自然规律的制约和影响,90%以上的农村土地承包纠纷案件当事人往往选择在农闲季节提起诉讼,因此往往集中在每年的秋收后和春播前。相对于其他方式承包的农村土地承包纠纷案件,家庭承包方式承包的农村土地承包纠纷在成诉的季节性尤为明显。另一方面,从农村土地承包制度的历史发展进程看,国家政策一直起到主导作用,相关立法只是将执政党的意识上升为国家意识,使政策得到进一步的巩固。因此,国家农村土地政策做出重大调整前后,也是农村土地承包纠纷案件集中发生的时期。如国家出台“一免两补”土地政策后,发包方起诉承包方要求解除合同和承包方起诉发包方要求继续履行合同的大批纠纷诉至法院。

(二)诉讼主体上的群体性

作为农业大省,黑龙江省农业人口总数为1191万,农业人口比例高达45.8%。但相当一部分农业人口在一系列惠农政策出台前,因经营土地成本高、收益低而外出谋生。国家从收取“两金一费”即公积金、公益金和管理费,调整为统一征收农业税,再调整为免征农业税,粮食直补、良种补贴并实行粮食收购最低保护价后,农民经营土地的成本减少,收益显著提高。大批外出务工的农民纷纷要求回乡务农。部分纠纷中,发包方违约明显,承包方证据充分,胜诉率高,承包方往往选择共同诉讼。还有很多案件,起诉时仅仅是个别村民提起诉讼,但涉及问题却牵扯到其他村民或全体集体经济组织成员的群体利益,相当一批农户持观望态度。一个案件处理不当,往往引起连锁反应,波及整个村庄甚至乡镇。另外,受传统法律文化影响,农户们往往愿意凭借人多势众,甚至集体上访,赢得法院更多的理解和社会舆论的支持。

(三)纠纷类型上的多样性

长期以来,我国的农村经济发展模式较为单一,但是随着社会主义市场经济体制的逐渐完善和新农村建设的不断深入,农村经济发展呈现出多元、快速发展态势,农村土地承包也随之在承包主体、承包方式和权利义务内容方面体现出多样性。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》,以法律的形式明确了土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权利义务、救济方式和法律责任。首先,就承包土地的权属而言,既有农民集体所有的土地,也有国家所有、依法由农民集体使用的土地,还有权属不明的土地。从承包土地的使用状况而言,既有耕地,也有林地、草地。从承包者的身份而言,除集体经济组织内部的农户外,还有外来人员以招标、拍卖、协商等其他方式进行的承包经营,且承包面积较大,赢利性明显。纠纷类型除了常见的外出打工农民回乡要地、出嫁女回原住所地要地及相邻农户之间争地等纠纷外,还如,有的农户因举家搬迁到小城镇,将所承包土地连同附着房屋一并转让他人,但未办理土地承包经营权变更登记手续,后又反悔,要求受让人返还承包地,但不要求返还房屋。有的农户承包土地后又进行转包,在转包合同到期后,次承包人主张优先承包权。有的承包合同经乡土地纠纷仲裁机构裁决予以解除,村委会在承包方未退出承包地之前,又将争议土地另行发包,现承包户因权利受损,起诉发包方和原承包户要求村委会履行合同、原承包户退出土地,产生合同之诉与侵权之诉的竞合。有的农户先起诉调整转包费,经法院判决支持后,次承包人不履行法院生效判决,该农户又另行起诉请求解除转包合同。有的农户在二轮土地承包时口头放弃承包经营权或弃耕撂荒,村委会将上述土地另行发包,后为满足该农户的要地请求,村委会又在其他农户的承包地中为其调剂,但其他农户拒不接受调剂而引发纠纷等等。

二、农村土地承包纠纷案件的成因

(一)合同签订不规范

1.合同主体资格混乱。根据《农村土地承包法》第十二条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”但是在发包过程中,有些村委会和村民小组的职责分工并不明确,有的村委会和村民小组将同一块地分别承包给不同的村民,还有的村民小组将土地发包后,村委会收回村民小组已发包土地,重新对外发包或租赁,引发纠纷。

2.合同签订程序不规范。根据《农村土地承包法》第十八条规定,土地承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。但是在实践中,村、组违反法律规定的民主议定程序进行违规发包的情况屡屡发生,围绕承包合同效力产生的纠纷大量出现。有些村干部甚至在发包时搞暗箱操作,擅自以低价将土地发包给亲朋好友。有些村委会任意制订土地承包方案,以“优惠条件”将土地发包给非集体经济组织成员,引起了村民强烈不满。

3.合同约定内容不完善。有的没有签订书面合同,只有口头协议,一旦发生分歧,极易引发纠纷。有的虽签有书面合同,但条款不完善、不具体,有些条款甚至违反法律规定。如土地面积无约定或约定不清,甚至有的连土地的四至都未约定,仅明确了地块名称。由于约定不明,双方又各执一词,事实和责任难以认定。有的合同没有关于违约责任的约定,缺乏确保履行合同的制约机制,为当事人随意违约提供了条件,出现了随意缩短承包期、收回承包地和提高承包费,随意调整承包地,多留机动地不尊重农民的经营自主权,强迫种植、强迫流转承包地等。

(二)合同履行不诚信

1.发包方违约。主要包括两种情况,一是发包方非法变更、解除合同。根据《农村土地承包法》第二十六条和第二十七条的规定,家庭承包的,在承包期内,非发生法律规定的事由,并经过法定程序,发包方不得收回和调整承包地。“这是该法赋予农民长期、有保障的土地使用权的核心内容。”但现实生活中,有些发包方为谋取利益,在不符合法律规定的情况下擅自解除土地承包合同,收回农业用地用于营利性开发建设。二是发包方干涉承包方依法享有的生产经营自主权。依照《农村土地承包法》第十六条第一项的规定,承包方依法享有承包地使用、收益的权利。有的乡村干部不注意尊重农民的生产经营自主权,还习惯用计划经济时代的思维方式和行政干预的手段对农户的土地承包经营权的行使滥加干涉,以发展集体经济、搞规模经营等理由强行统一种植作物,或者强制收回承包地。

2.承包方违约。主要包括承包方对土地进行破坏性、掠夺性经营,擅自改变土地的农业用途,拒绝交纳土地承包费等情况。根据《农村土地承包法》第十七条的规定,承包方有维持土地的农业用途、不得用于非农建设的义务。土地管理法对于农业用地转为建设用地规定了严格的转用审批程序和征地、用地批准程序。在审判实践中,一些承包人未履行法律规定的审批手续,在承包地上建设永久性建筑,甚至容许他人在承包的土地内修建坟墓牟取利益。有的承包方在承包地上建筑、取土等,造成土地荒漠化,严重破坏耕种条件,使农用地难以恢复耕种。还有的承包方以各种理由逾期、拒绝交纳承包费,构成违约。

(三)土地承包管理不规范

1.没有土地清册或记载不详。现实中,很多村委会没有建立土地清册,或者用手写财务帐簿的方式代替清册,其中不少帐簿有改动,无法确定记载事项。有的村委会建立了土地清册,但是清册记载不详,承包经营的户主有的记载为原承包人,有的记载为受流转人;对各户承包土地的面积、边界记载不清,面积多为概数,诸如“道南边”、“沙坑北边”、“东房东边”等划分边界的字样十分常见。对于流转方式及变更理由基本无记载,关于流转土地的坐落、质量等级,流转土地的用途、流转期限没有记载的现象更是十分普遍。承包人之间发生争议时,村委会拿不出有力依据来证明土地使用权范围及流转详情,当事人只能通过向法院起诉确认自己的权利,导致很多不必要的纠纷产生。

2.机动地管理不当。村集体在划分土地时一般都会保留一些机动地不做分配,将其租赁给农户经营,租期5至10年不等,且一般事先收取部分或全部租赁费。由于近年来国家减免农业税,农民负担大幅度减轻,一部分租赁户不愿意再承担原租赁费,甚至要求退还已预交的租赁费,双方发生纠纷。有些村集体为了收取租赁费用,预留机动地超过国家规定的标准,未受益的农户发现当前种地效益好的形势,要求重新分配机动地,但原来的承包大户不愿意退出,产生纠纷。

(四)土地使用权流转不规范

1.转包转让型。税费改革前,有的农户觉得种地收益不高,便将自己的土地转给他人承包,其税费也相应由接受者承担。但这种农户间自发性的土地流转多是采用口头协议,没有书面协议来明确双方的权利义务,或书面协议内容不具体,签订协议后往往也不通知集体经济组织,更无法得到主管部门的备案。税费改革后,原承包户要求现承包户退还其土地时,双方往往各执一词,引起纠纷。

2.代耕代种型。以前不少农民放弃耕种,外出务工经商,不承担村里和国家的税费,村干部为了能完成国家税收任务,让其他农户代耕代种。代耕代种农户履行了缴费义务,且税改时这些耕地面积又纳入了代耕代种户的计税面积,现在原承包户回村,找代耕户或村集体索要自己的承包地,发生纠纷。

3.重新发包引发纠纷。前一段时期农民耕种收入较低,有些农户弃耕抛荒,外出务工,土地长时间没有人耕种。有些农户甚至明确表示放弃承包,将土地交回,村集体据此收回承包地,并发包给其他集体经济组织成员。但上述情况又不属于《农村土地承包法》关于承包期内发包人收回承包地的法定情形。税费改革后,种地收益增加,原来放弃承包经营权的农户回村要求继续承包,与新承包人和村集体发生纠纷。

(五)土地征用补偿不合理、不规范

城镇化、工业化和公路建设需要征用大量农村集体土地,但因,征用土地上我国现行征地制度存在很多弊端,农村集体经济组织并不能分享到农地增值的收益,被征地农民往往也得不到妥善安置和合理的经济补偿,这就弱化了土地对于农民的社会保障功能。农民失地后又失业,生活缺乏保障,引发了大量的群体纠纷和上访。另外,由于法律规定笼统,加之利益驱动,农村基层组织在发放、使用、分配征地补偿费用的过程中极不规范,随意性大,特别是因土地补偿费、安置补助费分配产生的纠纷大量产生。

(六)农业政策的变化

近年来,我国农业政策在不断向惠农支农的方向调整。1982年开始,中央连续五年以1号文件对农民的土地承包经营权进行保障。1991年12月7日,国务院出台《农民承担费用和劳务管理条例》,以行政法规的形式明确了农民应负担的费用和劳务的范围,减轻农民负担。2004年,中央1号文件明确指出,着重让农民减负增收,通过“一免两补”大大减轻了农民负担,提高了农民承包土地的积极性。2005年12月29日,全国人大全国人民代表大会常务委员作出《会关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》。国家陆续出台的一系列扶持粮食生产,促进农民增收的政策和措施,使得土地的现实收益和预期收益大大提高,农民承包土地的热情被重新点燃。许多在城镇打工的农民陆续返回农村承包土地,许多被弃耕的土地开始有人争相耕种,广大农民纷纷主张自己的土地承包权益,导致大量纠纷产生。

(七)人多地少的现实

人多地少是我国的基本国情,大多数地方人均耕地原本就少,加之城镇化、工业化的快速发展,基础建设需要征用大量土地,致使人地关系“雪上加霜”,再加上土地补偿或土地置换不到位,从而导致人地矛盾十分突出。土地作为农民基本的保障和收入来源,在农民心目中的地位越来越重要,涉及土地的纠纷也越来越多。

(八)立法不足

1.立法的滞后与过分概括。目前,审理农村土地承包纠纷案件的法律依据主要是《农村土地承包法》,但该法作为农村土地承包的特别法是在2002年出台。此前,此类案件审理的重要依据是国家政策、相关单项法律和最高人民法院1999年出台的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》。而截止2000年底,全国已有98%左右的村组完成了第二轮土地承包工作。另外,2004年农村税费改革后,关于农村土地承包经营权取得、流转、变更等新型纠纷大量产生,但因涉及政策和法律的衔接,各地对很多问题莫衷一是、做法不一。直到2005年3月,最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》,上述混乱状况才得到了很大程度的缓解。从我们掌握的情况看,土地二轮承包和因农村税费改革引发的纠纷,占近五年农村土地承包纠纷案件的70%以上。另外,《农村土地承包法》的内容比较原则,在实务中缺乏可操作性,法院对该法理解也不一致,不能得出一个令人信服的判决结果,无形中导致了土地承包纠纷案件数量的增加。

2.立法对现实考虑的不足。《农村土地承包法》规定,土地承包以户为单位,土地承包30年不变。但如国按照“增人不增地、减人不减地”的基本原则执行,就会出现“一地多人用,多地一人种”,“亡者有土,生者无地”等现象。该法虽然规定用机动地对新增人口进行调整,但又规定,机动地超过5%的不再增加机动地,因此很多村集体现在已无机动地可调整,许多新形成的农户不可避免地面临着无地可种的现实。而《农村土地承包法》第五条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人均不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”,这又间接增加了村集体在承包农户间进行土地调剂的难度。

3.土地承包经营权保障不力。理论界虽然一直将土地承包经营权定义为一种用益物权,但在《物权法》出台前,相关法律一直没有对此明确,土地承包经营权的物权权能无从发挥,从权利的取得、处分、变更及救济途径等方面更接近于普通债权。这种混有债权性质的农村土地承包经营权“无法像真正物权那样有必要的方法和程序可以对抗来自发包人和其他行政组织的干预”。虽然《农业法》和《农村土地承包法》赋予了土地承包经营权一些接近于物权的保护方法,但在上述法律和相关司法解释中仍更多地体现了合同法的相关内容,弱化了农村土地承包经营权的绝对性,导致现实中承包地被擅自收回、随意侵犯的现象大量存在。

(九)法律意识不强

农民文化水平偏低,长期生活在熟人社会中,道德、习惯、人情对行为的引导作用大,迁就、忍耐、私了长期作为纠纷化解的主要途经,法律知识缺乏现实需求,风险责任和权利保护意识淡薄,基本法律概念不清,缺乏签订合同的技巧,不愿履行备案报批程序,随意涂改证书等现象时有发生。在承包经营土地时进行掠夺性经营,破坏土地耕作层或造成土地盐渍化,任意改变土地农业用途,不按约定交纳承包费。一些乡村干部的法律意识也比较淡薄,对耕地搞强制发包,对合同随意变更,对签订的合同想变就变,使承包方的合法经营权落空,产生大量纠纷。

(十)纠纷调处机制不健全

根据《农村土地承包法》的规定,土地承包纠纷可以选择协商、调解、仲裁、诉讼四种方式解决。如果协商、调解、仲裁等诉外解决争议机制顺畅,可以有效地减少诉讼,迅速化解纠纷,防止矛盾扩大。但是协商和非诉调解都要求双方自愿,且结果不具有强制力,而仲裁则存在机构设置不健全,仲裁效力不明确的问题。至今仍有许多地区没有成立仲裁机构,即使成立仲裁机构也没有开展仲裁业务,导致大量土地承包纠纷当事人不得不选择诉讼,增加了当事人和人民法院的负担。而法院审理案件要受相应程序法的限制,审理周期较长,容易延误农时,使农村土地承包合同纠纷和农民权益得不到及时处理和保护,引发农户集体上访,农户维权的成本也随之提高,形成恶性循环。