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《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》(全文)

发布时间:2016-08-29 关键词: 常住人口 国民经济 住房保障 保障性 共和国

住房城乡建设事业“十三五”规划纲要,根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》编制,主要阐明“十三五”时期,全面推进住房城乡建设事业持续健康发展的主要目标、重点任务和重大举措,是指导住房城乡建设事业改革与发展的全局性、综合性、战略性规划。

一、规划背景

“十二五”时期,我国城镇化和城乡建设取得了巨大成绩。城镇化持续推进,2015年,设市城市数量达到656个,建制镇20515个,城镇常住人口7.7亿人,常住人口城镇化率提高到56.1%。随着城镇化的推进,我国城乡和区域空间布局日益优化,基础设施不断完善,建设和管理水平进一步提升,城乡居民特别是低收入群体的住房条件明显改善。

(一)城镇住房保障取得突破性进展,保障性安居工程建设大规模推进,住房保障制度基本建立。2011~2015年,全国累计开工建设城镇保障性安居工程4013万套、基本建成2860万套,超额完成“十二五”时期开工建设3600万套的任务,城镇低收入家庭住房困难明显缓解。各类棚户区改造进展顺利,“十二五”时期,全国累计开工改造棚户区住房2191万套、基本建成1398万套。一大批棚户区居民“出棚进楼”,改善了住房条件和生活环境。公共租赁住房建设取得明显成效,“十二五”时期,全国累计开工建设公共租赁住房(含廉租住房)1359万套,基本建成1086万套。公共租赁住房不仅使现有城镇低保家庭基本实现了应保尽保,还解决了大量城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工、在城镇稳定就业的外来务工人员和进城落户农民的住房问题。实物保障与货币补贴相结合的住房保障制度基本建立,保障房管理制度逐步完善。

(二)房地产市场调控政策体系逐步优化,房地产市场基本保持平稳运行,对经济增长发挥了重要的支撑作用。根据房地产市场变化情况,各地区各部门密切协作配合,适时调整房地产市场调控政策,加强分类指导,实施分类调控,建立健全房地产市场调控工作责任制,实施差别化住房税收、信贷、土地供应等政策。“十二五”时期,房地产市场规模不断扩大,商品房竣工量和交易量均达到历史最高水平,二手住房市场逐步成为解决城镇居民住房问题的重要方式,住房租赁市场日益成为住房供应体系的重要组成部分。房地产业的平稳发展,对经济增长发挥了重要的支撑作用。2015年,全国房地产开发投资9.6万亿元,比2010年增长约1倍,房地产业增加值占国内生产总值的比重从2010年的5.7%提高到2015年的6.1%。房地产业链条长,关联度大,带动了建筑、建材、金融、家具、电器等产业的持续发展。

(三)住房公积金各项业务快速发展,在支持缴存职工住房消费、促进房地产市场稳定发展方面取得了积极成效。住房公积金制度覆盖面不断扩大,实缴职工人数和缴存金额快速增长。截至2015年年底,全国住房公积金缴存职工1.18亿人,缴存总额8.95万亿元,分别比2010年年底增加3170万人、5.7万亿元。住房公积金提取条件逐步放宽,个人住房贷款力度不断加大,异地贷款业务全面推进,有力支持了缴存职工合理住房消费需求。截至2015年年底,全国累计提取住房公积金总额4.88万亿元,比2010年年底增长3.41万亿元。累计发放个人住房贷款2499万笔、5.33万亿元,分别比2010年年底增加1159万笔、3.48万亿元。住房公积金个贷率由2010年年底的61.53%提高至80.8%。

(四)城乡规划编制的科学性和实施管理的有效性进一步提高,城镇化空间布局进一步优化。积极落实国家区域发展战略,编制京津冀城乡规划、长三角城市群和成渝城市群规划,完善国家和区域城镇体系,优化城镇布局与形态。指导省域城镇体系规划的制定实施,“十二五”时期,经国务院同意,批复13个省(自治区)省域城镇体系规划,推动各地合理确定大中小城市和小城镇的发展功能和发展目标,走符合当地特点的新型城镇化道路。启动城市划定开发边界试点工作。确立了符合新农村建设要求和农村实际需求、具有较强指导性和实施性的乡村规划理念,初步建立了以村民为决策主体、规划编制单位指导、政府组织推动的村庄规划编制机制。推动实用型村庄规划编制与实施,支持开展村庄规划、镇规划和县域乡村建设规划编制试点工作。

(五)城市市政基础设施建设水平不断提高,城市建设理念创新转变,城市综合承载能力进一步提升。城镇供水、排水与污水处理、生活垃圾无害化处理、燃气、集中供热、园林绿化、综合交通等设施建设步伐进一步加快,运营管理水平不断提高。“十二五”时期,城市市政公用设施固定资产投资累计完成79131亿元,是“十一五”时期的1.8倍。2015年,城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到91%和92.5%,超额完成“十二五”规划确定的85%和80%的目标任务。城市公共供水普及率达到93%、燃气普及率95.3%、集中供热面积64.2亿平方米、人均道路面积15.6平方米、轨道交通线路长度3311公里、人均公园绿地面积13.2平方米、建成区绿地率36.3%,较“十一五”期末均有较大幅度的提高。国家级风景名胜区数量达到225处。海绵城市、城市地下综合管廊试点建设启动并取得初步成效。城市市政基础设施的不断完善,对推进新型城镇化健康发展、保障城市经济社会发展、提高人民群众生活水平发挥了重要作用。

(六)农村危房改造加快推进,农村人居环境改善工作力度不断加大。按照优先帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本安全住房的要求,将农村危房改造试点范围扩大到全国,提高中央补助标准。“十二五”时期,中央财政累计安排资金1440亿元支持1794万农户改造危房。建立了农村危房改造农户档案管理信息系统,实现一户一档。大力推动改善农村人居环境,启动农村生活垃圾治理5年专项行动并建立验收制度,开展县(市)域农村污水统筹治理示范,启动江苏、吉林、山东、宁夏等省级试点以及100个县级示范。启动传统村落保护,将2555个具有重要价值的村落列入中国传统村落名录,中央财政给予支持,建立了基本的保护管理制度。开展中国传统民居类型普查,挖掘整理出599种民居类型。开展全国农村人居环境村村普查并建立信息系统,指导各地累计对近30万个村庄开展环境整治。会同有关部门确定了3675个全国重点镇。开展特色景观旅游名镇名村示范,命名了553个全国特色景观旅游名镇名村。

(七)建筑业产业规模逐年增长,建造能力大幅提升,建筑业在国民经济中的支柱作用进一步增强。“十二五”时期,建筑业增加值年均增长9%,占国内生产总值的比重保持在7%左右。我国在高难度、大体量、技术复杂的超高层建筑、高速铁路、公路、水利工程、轨道交通、核电核能等领域具备了完全自有知识产权的设计建造能力,新建成了一批难度大、品质高的标志性建筑。对外工程承包规模稳中有升,结构不断优化。建筑业体制机制改革持续推进,建筑业产业结构进一步优化,建筑业与制造、信息等行业融合发展势头显现。积极推动建筑市场监管信息化和诚信体系建设,大力推进建设工程企业资质审批制度改革。开展工程质量专项治理行动,推动落实工程建设五方主体项目负责人质量终身责任,切实保障工程质量安全。健全建筑业相关标准体系,共发布标准2000余项,标准国际化水平逐步提升。市场决定工程造价的机制初步建立,工程计价依据体系基本完善。

(八)建筑节能和绿色建筑加速推进,绿色建材工作稳步实施,行业科技支撑作用显著提升。城镇新建建筑执行节能强制性标准的质量和水平不断提高,截至2015年年底,执行强制性标准的比例基本达到100%,共形成超过1亿吨标准煤的节能能力。绿色建筑、可再生能源建筑应用规模不断扩大,全国共有3979个项目获得了绿色建筑评价标识,省会以上城市保障性安居工程开始全面强制执行绿色建筑标准。“十二五”时期,全国累计新建绿色建筑面积超过10亿平方米,完成既有居住建筑供热计量及节能改造面积9.9亿平方米,均超额完成了国务院下达的目标任务。完成公共建筑节能改造面积4450万平方米。稳步推广绿色建材,对建材工业绿色制造、钢结构和木结构建筑推广等重点任务作出部署,启动了绿色建材评价标识工作。组织实施“水体污染控制与治理”、“高分辨率对地观测系统”等国家科技重大专项,开发了城市污水处理厂提标改造、海绵城市建设等关键技术,开展城镇区域规划、城市功能提升与空间节约利用等重点领域技术攻关,行业科技能力持续增强。

同时,必须清醒地看到,住房城乡建设事业发展还面临着一些突出问题和薄弱环节。主要是,城镇空间分布和规模结构不尽合理,城乡规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够;自然资源和历史文化遗产保护不够,建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生,城乡建设缺乏特色;城市建设盲目追求规模扩张,城市市政基础设施总量不足、标准不高、运行管理粗放等问题突出;交通拥堵、环境污染、水资源短缺、城市安全隐患多等“城市病”问题加剧;城市管理执法体制亟待理顺,城市管理有待改善和加强;农村住房建设和居住环境治理欠账多;住房保障方式仍需完善;建筑业发展方式粗放,资源配置效率不高等。

二、总体要求

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段,住房城乡建设事业面临着更大的挑战,改革发展的任务艰巨繁重。

从城镇化进程看,2020年我国常住人口城镇化率将达到60%左右。随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化的协同持续推进,“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略的深入实施,我国发展的空间格局将进一步拓展和优化,城乡经济社会结构将发生深刻变化,对城乡规划、建设、管理工作提出更新更高的要求。住房城乡建设事业作为经济发展的重点领域、社会发展的重要方面,要积极适应把握引领经济发展新常态,把改革创新贯穿于住房城乡建设事业发展全过程,着力推进供给侧结构性改革,提高发展的质量和效益,助力经济增长,增进人民福祉。

从城市工作看,城市发展带动整个经济社会发展,城市建设是现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等活动的中心,在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。我国城市发展已经进入新的发展时期,我们要深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用,从协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标高度,从贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的高度,扎实做好城市工作。

全面深入地认识发展环境和条件的深刻变化,既要坚定信心、保持定力,又要增强忧患意识、超前谋划,准确把握有利条件,科学应对风险挑战,深入推进住房城乡建设事业的改革与发展,为我国经济社会转型发展作出积极贡献。

(一)指导思想。

高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立并坚决落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,围绕提高城乡规划、建设、管理水平,大力强化城乡规划工作,塑造城乡风貌特色,推进城市建设优化升级,推动城市管理走向城市治理,提高城市综合承载能力、环境质量和安全运行水平,加快改善农村人居环境,加强和改善房地产市场调控,进一步改善城乡居民住房条件,转变建筑业、房地产业、市政公用事业发展方式,强化建筑节能和城镇减排,建设宜居宜业、特色彰显的现代城市,打造和谐幸福、田园牧歌的美丽乡村,为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献。

(二)基本原则。

“十三五”时期,加快推进住房城乡建设事业改革发展,需要把握以下原则:

1.统筹规划、优化布局。充分发挥城乡规划在城乡发展中的战略引领和刚性控制的重要作用,依法加强规划编制和实施监管,推动形成国际竞争力显著提升、区域经济优势互补、人口分布与生态资源承载力相匹配的城镇化总体空间格局。发挥大中小城市和小城镇各自优势,促进其协调发展。推动城乡一体化规划和建设取得实质性进展。

2.以人为本、公平共享。坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民,加快完善城市市政基础设施,改善人居生态环境,治理“城市病”,提升城市建设、管理和服务水平。着力抓好住房保障和房地产市场调控工作,健全住房制度,加快建立以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系。

3.绿色低碳、智能高效。走绿色优先、集约节约、高效便捷、特色彰显的城镇化发展之路。建设绿色城市,发展绿色建筑、绿色建材,大力强化建筑节能。建设海绵城市、智慧城市、低碳生态城市。推进城市修补、城乡生态保护和修复,增强城市、乡村的活力和宜居性。

4.科学发展、提质增效。围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,促进建筑业、房地产业和市政公用事业优化结构、转型升级,破除制约科学发展的壁垒和障碍,激发各类市场主体的发展活力,提升城乡建设水平和人民群众生活品质。

5.深化改革、创新机制。继续深化住房城乡建设领域各项改革,将重点改革任务向纵深推进,全面推动改革取得新突破。更加注重改革的系统性、整体性、协同性,形成与深化改革相适应的体制机制。牢固树立法治思维,坚持运用法治方式推动住房城乡建设事业改革发展,全面提高治理能力和治理水平。

6.区别对待、分类指导。认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想。善于把握不同地区、不同行业的发展阶段和发展特点,在维护全国住房城乡建设领域政策统一性的基础上,鼓励引导各地因地制宜、分类施策,增强政策的针对性、适应性、灵活性。

三、主要目标

为贯彻落实到2020年全面建成小康社会的奋斗目标以及党中央、国务院对住房城乡建设事业改革发展的决策部署,综合考虑未来发展趋势和条件,今后五年的主要发展目标是:

──城镇化空间格局不断优化,城乡规划的科学性、实效性、严肃性提高,城市风貌特色彰显。完成全国城镇体系规划和重要的跨省级行政区城市群规划编制,发挥城市群和都市区在解决城市病、优化城镇化空间格局中的重要作用。完成特大城市的开发边界划定工作,城市发展建设“摊大饼”式无序蔓延势头得到有效控制。城市设计的管理制度、法规体系和工作方式全面建立,城市新城新区风貌特色明显,老旧城区的城市功能、空间环境显著改善,建筑文化品质不断提高,自然景观、历史文化遗产和地方特色得到有效保护。与空间规划体系相统一的规划委员会制度初步建立,城乡规划的强制性进一步强化,实施监督力度逐步加大。城乡统筹规划、城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化深入推进。

──城镇市政基础设施更加完善,建设和运营水平进一步提高,城市生态空间格局持续优化。加大城镇市政基础设施建设和节能改造力度,着力弥补薄弱环节。到2020年,建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营,城市建成区平均路网密度提高到8公里/平方公里,道路面积率达到15%,轨道交通线路长度达到6000公里以上,城市公共供水普及率达到95%,县城公共供水普及率达到85%,城市燃气普及率达到97%。城市人居环境逐步改善,生态空间保护力度加大,到2020年,城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设要求,城市人均公园绿地面积达到14.6平方米,城市建成区绿地率达到38.9%,地级及以上城市建成区黑臭水体控制在10%以内,城市污水处理率达到95%,县城污水处理率达到85%,缺水城市再生水利用率达到20%以上,地级及以上城市污泥无害化处置率达到90%,城市生活垃圾无害化处理率达到95%,力争将城市生活垃圾回收利用率提高到35%以上,城市道路机械化清扫率达到60%。

——城市执法体制机制基本完善,城市管理效能和服务水平大幅提高,现代城市治理体系初步形成。到2016年年底,市、县两级城市管理部门基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作。到2017年年底,实现执法制式服装和标志标识统一,完成处级以上干部轮训和持证上岗工作。到2020年,城市管理法律法规和标准体系基本完善,执法体制基本理顺,机构和队伍建设明显加强,保障机制初步完善。城市基层治理机制不断创新,推动形成多元共治、良性互动的城市治理模式。市政基础设施管理和服务水平进一步提高,城市公共空间优化美化,城市应急和安全保障能力大幅提升,城市运行效率持续增强。加强城市管理数字化平台建设和功能整合,到2017年年底,所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台。积极推进智慧城市建设,到2020年,建成一批特色鲜明的智慧城市,带动城市管理水平和效率持续提升,显著提高人民群众满意度,实现城市让生活更美好。

──农村人居环境明显改善,小城镇建设加快发展。加大农村危房改造力度,统筹推进农房抗震改造,基本完成现有农村危房改造任务。优先解决建档立卡贫困农户住房安全问题,提前完成中央扶贫目标“两不愁、三保障”中保障住房安全任务。深入推进农村生活垃圾治理,基本实现全面治理的目标,统筹开展农村工业垃圾、农业生产垃圾治理工作。继续开展农村生活污水治理省级试点和百县示范,探索建立农村污水治理的体制机制并在全国梯次推进。组织推动全国绿色村庄建设,建成一批绿色村庄。改革创新乡村规划理念和方法,基本实现乡村规划管理全覆盖。加大传统村落民居保护力度,将所有具有重要保护价值的约5000个村落列入中国传统村落名录,完善支持政策和保护管理体制机制。实施村庄亮化,到2020年,行政村有公共照明的比例提高到80%以上。推进城镇自来水管网向农村延伸,到2020年,将城乡自来水一体化水平提高到33%。推动有条件的地方将天然气管网延伸到乡村。完善村内道路建设,因地制宜实施村内道路硬化。加快培育全国重点镇和特色小城镇,继续扩大特色景观旅游名镇名村示范。

──城镇保障性安居工程建设持续实施,房地产市场保持平稳健康发展,城镇住房建设稳步推进。加快推进棚户区改造,重点围绕难啃的“硬骨头”集中攻坚。“十三五”时期,全国开工改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房2000万套,力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。实物与租赁补贴并举,逐步加大租赁补贴发放力度,住房保障水平不断提高。完善购租并举的住房制度,大力发展住房租赁市场。房地产市场继续保持平稳健康发展,住房供需基本平衡,供应结构更加合理,空间布局更加优化,居住品质明显提升,住宅建设模式转型升级。“十三五”时期,城镇新建住房面积累计达53亿平方米左右,到2020年,城镇居民人均住房建筑面积达到35平方米左右。住房公积金制度对促进住房消费的作用进一步增强,到“十三五”期末,全国住房公积金缴存总额达到15万亿元,个人住房贷款总额10万亿元,个人住房贷款率提高至90%。

──建筑节能标准逐步提升,绿色建筑比例大幅提高,行业科技支撑作用增强。到2020年,城镇新建建筑中绿色建筑推广比例超过50%,绿色建材应用比例超过40%,新建建筑执行标准能效要求比“十二五”期末提高20%。装配式建筑面积占城镇新建建筑面积的比例达到15%以上。北方城镇居住建筑单位面积平均采暖能耗下降15%以上,城镇可再生能源在建筑领域消费比重稳步提升。部分地区新建建筑能效水平实现与国际先进水平同步。行业科技对发展的支撑作用不断增强,突破一批关键核心技术,开展新技术研发与示范应用,建立20个行业科技创新平台,中央地方协同、企业为主体、市场为导向,产学研用紧密结合的行业科技支撑体系初步形成。

──建筑业发展方式转变和产业结构调整加快,建筑市场秩序进一步规范,行业实力不断增强。建筑产业现代化全面推进,行业人才队伍素质、技术装备水平不断提高。以开发建设一体化、工程总承包、施工总承包为业务主体的龙头企业数量不断增加,实力日益增强。以技术、工艺、工种为基础的专业分包企业快速发展。以采用“互联网+”为特征的新型建筑承包服务方式和企业不断产生。建筑市场准入制度更加科学完善,统一开放的建筑市场规则和格局基本形成。建设工程质量水平全面提升,安全生产形势稳定好转,建筑抗灾能力稳步提高。工程建设标准化改革取得阶段性成果,与市场经济相适应的工程造价管理体系基本建立。“十三五”时期,建筑业增加值年均增长5.5%。