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兰州市农村土地流转发展历程及相关问题分析

发布时间:2016-08-30 关键词: 甘肃省 土地流转 兰州市 承包合同 行政村

农村土地承包经营权流转问题,是深化农村改革,加快农村发展的大事。如何加快甘肃省兰州市农村土地流转,促进土地适度规模经营,实现农业增效、农民增收,是当前和今后一个时期我们必须解决好的一个重要而紧迫的问题。以下是甘肃省兰州市农村土地流转发展历程及相关问题分析:

一、兰州市土地流转的总体情况和主要特点

目前,兰州市共有61个乡镇、749个行政村、29.55万农户、119.37万农业人口。有耕地面积314万亩,人均占有耕地2.41亩。全市实行家庭承包经营的农户有28.59万户,占总农户的96.75%,承包到户耕地269万亩,占总耕地的85.67%,集体占用耕地45万亩(园地8万亩、没有发包的山旱地、盐碱地、沟壑地以及村上预留的机动地约29万亩、近年来“占补平衡”新开垦的耕地约8万亩),占总耕地的14.33%。目前签订家庭承包经营合同的农户为27.46万户,占承包农户的96%,承包经营权证书发放到户27.45万份,占签订承包合同农户的99.96%。

从实行第二轮家庭承包责任制以来,党中央非常重视在稳定农户承包权不变前提下土地使用权的流转工作,并把它作为解决我国农户土地规模偏小、分割细碎、资源平均占有,不利于规模经营、发展现代农业等问题的一项重要措施来抓。为加快推动此项工作向纵深发展,党的十七届三中全会又一次提出“要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。

近年来,随着经济结构的不断调整、现代农业发展和城乡一体化进程的进一步推进,我市土地流转呈现出明显加快的势头,部分县区坚持“依法、自愿、有偿”的原则,探索性地开展了土地流转工作,其速度、规模、形式、范围比第一轮土地承包期间的土地流转有了明显进步。从调查的情况分析,目前全市土地流转面积达7.5万亩,占承包面积的2.79%。从流转对象看,流转给农户的面积约为5.4万亩,占流转面积的72%;流转给企业的面积约为2.1万亩,占流转面积的28%。从流转规模看,20亩以下分散流转的面积约为2.2万亩,占流转总面积的29%,百亩以上大规模流转的面积约为4.1万亩,占流转总面积的55%,介于中间规模的流转面积约为1.2万亩,占流转总面积的16%。从流转方式看,可归理为转包、租赁、入股、转让等四种方式。一是转包型。就是原承包方将部分或全部土地的经营权转移给其他农户,承包方与发包方原承包关系不变。这种方式是农户之间自发流转土地最早、也是最普遍的一种方式。目前全市转包土地面积达0.6万亩,约占土地流转总面积的8%。二是租赁型。就是农户将土地租赁给本集体经济组织以外的单位或个人。目前以这种形式流转土地的面积达6万亩,占土地流转总面积的80%,是我市土地流转的主要形式。三是互换型。为了耕种方便或发展规模经营的需要,农户之间或农户与集体经济按照自愿、互利的原则串换承包地,原承包关系不变。目前以互换形式流转土地0.6万亩,占土地流转总面积的8%。四是入股型。就是农民将土地以股份的形式参与公司经营,与公司结成利益共同体。这种流转方式主要集中在近郊区,如城关区的五里铺村。目前全市有0.3万亩土地以入股形式进行流转,占土地流转总面积的4%。从规模化经营程度来看,流转给生产大户的耕地,主要是经营良种推广、花卉培育、生态科技示范园区养殖和无公害蔬菜试验示范等;流转给企业的耕地,主要从事畜牧养殖、蔬菜保鲜库、农家乐、田园旅游等方面的经营。

二、兰州市土地流转存在的主要问题及原因分析

从调查的情况看,兰州市农村土地流转目前还处在一个分散的、自发的、不规范的初始阶段,在流转过程中也暴露出了一些问题。一是土地流转的手续不健全。调查中我们了解到,90%以上的农户都是通过私下的口头协议流转土地,没有签订书面合同,对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明,一旦发生纠纷,调解难度很大。二是土地流转范围比较小。存在“三多三少”的问题。即亲戚、朋友或熟人之间流转多,向种粮大户流转少;单块零散流转多,整村整组连片流转少;本村本社成员之间流转多,向外乡、外村流转少。三是流转区域性差别大。城郊地区、地势平坦、交通便利、农田基础设施条件较好的农村土地流转较快,偏僻山区、土地分散贫瘠、农田灌溉条件较差的耕地流转较慢,甚至无人间津。四是土地规模化经营程度不高。目前,全市100亩以上的规模经营户有61户,大部分是农户前些年开荒或者承包、租赁村组集体土地而形成的,通过农户间相互流转土地形成的规模经营户不到5%。

产生以上问题的根本原因有以下几个方面:

一是流转机制不顺畅,制度不健全。我市土地流转目前尚处于自发阶段,缺少有效的市场手段,还没有形成市场化运作的土地流转机制,缺少土地流转中介服务组织,流转信息不畅。同时土地流转的制度建设不到位,导致我市土地流转程序不规范,无法可依,土地流转的自发性、随意性、分散性和盲目性都很大,流转协议也是五花八门,以口头协议为主,书面协议很少,双方的权责利没有明确约定。有的即使形成协议,但内容也过于简单,容易引发不必要的协议纠纷。

二是流转合同管理不完整不规范。从调查情况看,我市大部分土地流转协议签订后,没有经相关部门鉴证、存档和备案,在村里备案的也很少。以目前的农村土地流转存档备案来看,一旦发生土地纠纷,由于无据可循,无法进行审核,不利于土地纠纷得到及时解决。

三是受小农思想束缚影响流转。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料,是农民的“命根子”,农民恋土情结较为严重,认为只要有了土地,生活就有了依靠,宁可将土地留在身边进行粗放经营,不愿将土地流转出去。同时部分农民对土地流转政策心存疑虑,有的认为土地流转就是对承包地的重新调整,也有的怕转出后,政策一变失去承包权,生活就会没有依靠;另外,多数农民小农经济思想意识比较严重,小富即安,投资兴业怕担风险,务工经商怕丢地权,满足于守几亩薄田、闲散在家、过清贫日子。

四是农村社会保障体系建设滞后制约土地流转。目前由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不够健全,土地的社会保障功能显示出“唯一性”,至少在心理上,农民普遍把土地作为最基本的生活保障对待,对于流转土地存在后顾之忧。

五是土地流转难以形成规模。土地使用权流转具有不稳定性,主要是因为非农产业的不发达和非农就业机会不充足,外出务工不稳定,经商风险较大,农民创业本领不强,技能素质不高,农业收入仍是许多农民家庭收入的主要形式,许多农民不愿放弃承包土地,分散种植与规模经营的矛盾便成为主要问题。