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解决草场承包经营权流转问题的措施与建议

发布时间:2016-08-30 关键词: 内蒙古大学 解决方案 电视大学 当事人 经营权

对于我国草场承包经营权流转目前存在的市场不够规范、法律欠完善等问题,有哪些解决方案?内蒙古广播电视大学文法学院副教授刘利珍,内蒙古大学教授张树军认为,应该从以下几个方面着手解决:

1.细化法律条文,克服原则化

事实证明,在对草原资源承包经营权及流转问题进行法律规定时,应尽可能地使法律条文细化而便于实践的贯彻执行,尽可能地做到有的放矢,遵从立法原则,发挥出本身的价值,有效解决实践中存在的问题,起到法律应有的调控作用。如前所述,我国法律对草原承包经营权的流转规定因缺乏具体设计而不能发挥应有的规范作用,因此有必要进行相应的细化,使实践有章可循。如当承包后的草场用途发生变化、流转草场当年未实现围栏经营、草场承包经营权流转后发生再次流转、超载放牧等种种现象发生时,应作出相应的规定,同时体现法律的威慑作用,使草原的保护和建设落到实处。另外,在牧区市场化进程中,除转让外,还会出现入股、出租、互转及转包等流转方式。相对于纳入法律调整范围的流转行为而言,非法定方式便无法得到法律的规制,使当事人的权益无法得以保护,同时受让人也会相应规避法定义务。

2.完善流转的主体制度

草原承包经营权流转的主体包括两方面:转让主体与受让主体。我国现有立法对此都作出了相应规定并加以严格限制。然而在实践中,草原承包经营权的流转问题会更加复杂,不再局限于本集体组织的内部流转。鉴于此,需在草原承包经营权流转中,进一步确定转让主体、放宽对受让主体的限制,这对草原承包经营权的流转将起到极大的推动作用。《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》对转让主体资格进行了细化,既遵循了原则规定又进行了有益的探索。该办法规定了提倡草原承包经营权进行流转的具体情形:无牲畜或者牲畜较少的;已不从事畜牧业生产的;丧失劳动能力的;已不在当地经常居住的;因其他原因不能正常使用草原的。如此规定,保障了承包人的权益,实现了草原资源的利用价值。对于受让主体,法律规定的以家庭承包和联户承包取得的承包经营权则只能在集体经济组织内部流转,实践中逐步体现出一定的弊端,阻碍草场的规模化经营。因此,应当适当放宽限制,建立有效的草场使用权市场准入机制,规定标准来限制草原承包经营权流转主体的资格。

3.规范流转市场

《草原法》对草原承包经营权的流转仅规定了“转让”方式,这显然无法适应当前普遍存在的流转行为,阻碍了草原承包经营权人的权利实现,必然要求增加流转形式。如《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》规定的流转形式有:转让、转包、合作及符合法律、法规和国家规定的其他形式。这些都是实践证明的可行的流转方式,在一定程度上可以有效解决因扩大养畜规模而带来的缺草场、缺劳动力问题。除了上述形式外,还应当增加抵押方式,允许草原承包经营权在对抵押权人的资格予以限制下设定抵押。同时,我们应该认识到,草原承包经营权流转须“经发包方同意”的规定势必将发包方的协助作为实现财产利益的条件,而实践中,因流转原因、类型及受让人条件的不同,流转势必呈现不同的形态,绝非发包方主观决定的,立法机关应为此制定统一标准。

4.建立健全流转程序,加大监管力度

要使草原承包经营权的流转规范、健康、有序进行,则必须加强监督管理,建立一套完善的管理制度。理顺管理体制,建立健全监管措施和办法,进一步明确审批权限,合理规范流转程序和流转行为,维护流转双方合法权益。建立流转合同登记备案制度,使流转双方按照法定程序签订合同。另外,定期对流转的草原进行质量评估(测定其产草量和载畜量),依据评估的结果进行监督。发生流转后,对因管理不善、掠夺性经营等种种不合理、不合法行为造成的草场退化、沙化和破坏化等情形,要求严格按照法律法规加以处罚,并依法终止流转合同。

总之,草原承包经营权的贯彻落实,使广大牧民得到实惠,权利得到一定程度的实现与保障。然而,在牧区经济市场化、市场主体多样化过程中,草原承包经营权的流转已成为一种普遍现象。为适应不断变化的牧区市场,法律对流转问题进行了相应规定。但由于主客观因素,如现行法律的局限性、牧民意识水平不高、执法力度不够等,出现了流转无序、承包混乱、草原纠纷频发等现象,因而亟待建立合理有效的草原流转制度、规范形态多样的流转行为,为草场、草原承包经营权的落实奠定基础。