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我国草场承包经营权流转现存的问题

发布时间:2016-08-30 关键词: 可操作性 经营权 第三方 代表性 贫困户

目前我国草场承包经营权流转正式推行的时间还较短,因此流转过程中存在一些问题也是必然现象,需要更多的实践经验来解决。下面是一些现存的具有代表性的草场流转问题:

1.法律规定原则化,欠缺可操作性

我国法律虽然对草场、草原承包经营权流转作出了规定,但因缺乏具体设计,不能发挥应有的规范作用,而立法在一定程度上表现出的滞后性又无法适应多样化的流转行为,不能进行及时、合理的调整和规范;在某种程度上还会阻碍草原承包经营权流转的有序进行,调控功能失去了价值空间。

如:坚持草场用途不变原则;流转草场必须当年实现围栏化经营;坚持有利于草原保护和建设的原则;以及草场承包经营权流转以后,则第三方不得再次流转;严格执行草蓄平衡的相关规定,严禁超载放牧等等,可见上述规定都相对原则,实行草原承包经营的流转本身就是为了便于草原的建设和保护,而当出现承包后的草原改变用途、违反经营原则及私下任意流转现象时,并没有得到有效的制止。在草蓄平衡下进行流转且作出种种规定,虽然减轻了草场的压力,提升了草场的再生能力,但不利于草场的高效整合、利用,更不利于那些贫困户、无畜户草场的及时流转。

2.流转主体范围的封闭性

《草原法》第十五条作出明确规定:草原承包经营权转让应当经发包方同意。因而往往会出现一些不当情形,使得流转无法正常进行,如:承租方需要进行流转时得不到发包方的同意,或为此设定一系列的条件使得承租方担心退出草场的成本太高而不敢轻易离开草场,最终阻碍资源的优化配置。而对于以家庭承包和联户承包取得的承包经营权,法律又规定只能在集体经济组织内部进行流转,流转的主体范围受到严格的限制,其结果必然是阻却了一部分经济组织和个人进入草场从事生产经营,特别是那些拥有大量资金和先进技术、设备、管理经验等现代化技术手段的组织。毋庸置疑,最终结果必然是减缓牧业的市场化和集约化经营进展,挫伤牧户的生产积极性,阻碍草场的规模化经营。

3.流转市场的不规范性

当前我国草原承包经营权的流转价格主要依据草场等级、利用潜力等确定,虽然在一定程度上考虑了发展前景,但主要还是在一种相对静止的状态下进行的价格定制,往往呈现价格偏低现象。特别是在草场市场需求日益加大的情形下,实际的草场流转价格已高于甚至远远高于原定价格,因而未能合理体现市场规则。

我国立法规定草原承包经营权通过转让进行流转,实践证明这已无法适应前牧区市场流通渠道多样化、拓宽化的趋势。一般而言,通过转让形式整合草场后,承租户的放牧会倾向于租来的草场,而自家的草场会进行休牧保护。在草场出租届满收回后,出租户也会因种种原因(牲畜被出售、寄养等而没有基础母畜)难以恢复自家的牧场经营,而扩大经营规模更是无从谈及了。同时,在草场发生转让后,原有的用以确定四界的铁丝网需重修,势必造成一些基础设施在一定程度上的废弃,形成资源的极大浪费。

由于欠缺立法的具体规定,草原承包经营权私下流转频发,而且多数流转采用口头协议,缺乏双方权利义务的具体规定,使得受让方在草原的保护、利用上短期行为较多,超强度放牧利用加剧了草原生态的恶化。同时,私下流转多因信任关系而发生在熟人或亲戚之间,在牧民逐步认识到草场亦是一种资本的前提下,当转让草场有利可图时,双方的信任关系会在利益驱使下遭到破坏,进而对承租方的约束变小,承租方往往会在承包方不知情下为追求利益而变更牧场使用证,从而引发一系列民事纠纷;而承包方会在约定期满前将草场收回而再次以高价转让。这些都会因缺乏流转合同的约束而导致对牧场的掠夺性经营,破坏草场地生态环境、影响其可持续发展,增加和谐社会的交易成本。《草原法》进一步规定:转让期限不得超过原承包合同剩余的期限。如此规定,影响承租方对草场的预期投资,还会加剧过度放牧行为。

4.程序不完备,监管不力

草原承包经营权流转立法不足,使得管理无章可循,加之普遍缺少对草原流转情况的全面调查了解。

因此,在既无法律依据又无现状了解的情况下,草原流转合同势必缺乏必要的监督和管理,出现流转的随意性、无序性。也因此无法准确掌握流转的面积、形式、期限、参与主体、流转草原的用途等情况。因此引发的一系列问题,如:私下流转引起的纠纷处理、监控流转后草场被利用程度等,这些行为都会增加监管费用。虽然政府作出规定,要求合同期满后牧民所使用的草场须达到一定的物质要求,但同时对草场地评价和监督成本太高,亦使得这一工作流于形式。同时,集体草场流向决策缺乏牧民参与,“反租倒包”现象时有发生。地方主管部门未经牧民同意进行权钱交易,将本地牧民的草场出租给外来人开发、利用。