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存量土地的利用与再利用:略谈城镇化发展中的土地问题

发布时间:2016-09-06 关键词: 农业现代化 国务院 旧城镇 创新 空间

从“城镇化”到“新型城镇化”发展,不是一个简单的概念或提法创新,从新型城镇化发展的丰富内涵可以看出:其核心的转变,在于对城镇化发展质量的强调和提升。这一质量要求具体体现在多个方面:包括城镇化发展的产业支撑与合理布局,也包括城镇户籍制度改革、财税制度改革、综合管理改革等多个方面,但其中最重要的,还是土地制度改革。而土地制度改革的关键内容之一,就是如何建立有效机制,在把控好建设用地总量的前提下,充分、高效地利用好存量土地,从中挖掘出新的土地利用空间,并创造其新的效应。

当然,我们这里所说的存量土地,是特指现有城乡用地中低效利用、甚至大量闲置的建设用地。通过对旧城镇、旧村庄、或旧企业中大量低效利用的存量土地进行合理的再利用,可以发掘出新的用地空间,而后将其重新科学规划布局,提高其利用率与产出率。在我国人多地少、人均土地资源严重不足、环境容量极其有限的基本国情背景下,能否做到这一点,对于我国当前工业化、信息化、新型城镇化与农业现代化发展的大趋势而言,至关重要。

去年,国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》里就明确提出,要建立城镇低效用地再开发的激励机制。国土资源部也同时提出,要创新存量用地倒逼机制,对部分城市新增建设用地实行“刚性约束”。

总的来看,关于存量土地利用与再利用的政策方向已明,具体措施也推行在即,对于地方而言,重要的还在于如何让中央的行政刚性约束和地方的市场弹性选择有效结合起来,形成合力,建立符合自身区域特点的存量土地利用机制。

我国存量土地的利用现状,主要源于各种历史原因。尤其是城镇内的存量建设用地,有的是因为城镇盲目扩张、缺乏产业配套支撑而圈而未用的土地(如大量兴建的各类开发区等),有的是历史上布局不合理、或利用效率低的土地(如城市繁华区存在的大量老工业企业甚至破产企业的闲置土地等)、还有的是一些违法占用的农地但长期未得到有效查处而形成建设占用的事实等。对这些大面积的存量土地进行再利用,除了遵从国家大的政策方向,至少还应该注意以下几点:

其一,要在对现有存量土地进行翔实调查、摸清情况的基础上,做好存量土地的利用规划,通过科学、合理的规划布局,调整城镇用地结构,并以此促进城镇产业结构的转型升级;

其二,要建立并充分利用激励机制,鼓励和引导现有存量土地的使用权人,在不改变土地用途且符合新的存量土地利用规划的前提下,通过各种改造手段提高容积率等,从而提高土地的集约利用程度、提高土地利用效率。

其三,充分发挥市场的杠杆作用,激发多元化的存量土地盘活方式。集约用地不仅是政府在政策上的刚性约束,同时也应该成为各地建立符合自身城市发展特点的土地优化利用机制的“推进器”。在符合现行法律法规、符合存量土地再利用规划的前提下,不管采用何种方式,只要有利于盘活存量、有利于提高存量建设用地的利用率,都应该得到相应的政策激励,让其在市场化运行中享受更大的利益价值。

存量土地的利用潜力巨大,其再利用的空间无疑也很广阔,如何管好、用好,有大学问。从意义上看,它直接关系到我国新型城镇化发展的质量与成效;从管理上看,如何真正体现科学、高效的原则,也直接关系节约集约用地方针能否实现。显然,利用不科学、效率不高,就不得不反复再利用,从而造成城镇有限土地资源新的浪费。