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上海:打造“土地整治+”的新格局

发布时间:2016-09-08 关键词: 土地整治 井田制 共和国 大都市 管理法

近年来,上海大力推进土地综合整治,特别是十八大以来,在经济发展进入新常态、上海加快经济社会转型升级和供给侧改革,建设“全球城市”的宏观背景下,全面贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展新理念,为实现大都市地区城乡等值化发展目标,主动谋求土地整治转型,推进土地整治与艺术、体育、自然教育等跨界融合,不断提升土地整治服务经济社会转型发展的能力,逐步形成了“土地整治+”为主要方向的未来土地整治格局。

一、“土地整治+”发展背景

我国土地整治的历史悠久,最早可以追溯到殷周时期的井田制,大规模现代意义的土地整治是在1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布以后,大体经历了探索起步(1987-1997)、发展壮大(1998-2007)、跨越发展(2008年至今)三个发展阶段。回顾土地整治的发展历程,就是土地整治主动适应社会经济发展要求,不断深化内涵、拓展外延、丰富目标、自我发展的过程,在促进城乡统筹发展和推进生态文明建设等方面发挥了重要作用。

上海一直高度重视土地整治工作,将其作为落实耕地保护,优化用地结构,锚固生态空间,促进区域经济社会转型发展的重要平台和抓手。“十二五”期间,特别是十八大以来,在资源环境紧约束的形势下,针对建设用地资源不足、生态环境压力增加、郊区发展短板等问题,启动市级土地整治示范项目、郊野公园建设和建设用地减量化工作等试点工作,坚持问题导向,坚持因地制宜,坚持融合创新,坚持价值引领,积极推动土地整治与艺术、体育、自然教育等跨界融合,开展了艺术介入乡村、体育介入乡村、自然教育介入乡村等一系列创新实践,积极探索土地整治在促进乡村生态景观保护和提升、乡土文化传承、城乡良性互动等方面的实施路径,不断拓展土地整治内涵和外延,逐步形成“土地整治+”框架体系。

二、“土地整治+”的内涵和特征

1、“土地整治+”的内涵

所谓“土地整治+”,是指土地整治的发展与高级形态,它属于协同创新的范畴,即在土地整治工程技术创新的基础上,融合发展“互联网+”理念、技术和手段,激发、催化和保持土地整治在配置各种相关要素资源过程中的基础作用,推动城乡各种要素资源向有利于提升土地利用综合价值的方向有序流动,通过各种要素资源的集聚,不断增强土地整治在发掘乡村价值、促进城乡良性互动、服务区域社会经济转型发展、实现城乡等值化中的资源要素配置能力,从而形成更具市场力、创新力和生产力的,以土地整治为平台和抓手的郊野地区转型发展新模式、新路径。显然,“土地整治+”是土地整治未来发展的新常态,是对土地整治理念、模式的发展。

2、“土地整治+”的主要特征

(1)“土地整治+”的创新发展理念

土地整治的创新大多集中于工程技术和实施模式等方面,这些创新主要在土地整治田、水、路、林、村、厂等的范畴内,主要集中在农村地区,缺乏全域的视角统筹思考农村发展、城乡互动问题,缺乏对土地整治战略性的思考,这也是制约当前土地整治工作的瓶颈问题。上海“十三五”规划纲要明确的“全市规划建设用地总量实现负增长”、“严守城市生态空间底线”、“建设国际大都市的美丽乡村”,均对土地整治提出了新要求。“土地整治+”是立足全域空间、全地类、所有目标人群,聚焦城乡良性互动的短板问题,以土地整治为主体,通过“供给侧”和“需求侧”两端同时发力,创新发展土地整治内涵和外延,变被动适应为主动作为,夯实理论基础,利用最新理论、理念、方式等指导创新实践,并及时对创新工作进行理论总结和提升,做到理论与实践的良性、实时、精准互动。

(2)“土地整治+”的协调发展理念

“土地整治+”站在全域的角度考虑城市发展中的城与乡、建设用地和生态用地、保护与发展等协调问题,通过搭建平台,整合各类资源向农村集聚,调动各类创新主体的协同创新,发掘乡村除生产之外的生态、景观、教育、文化等资源价值,发挥乡村在生态和乡土文明方面的核心竞争优势,建立面向城市的输出机制,并积极获取城市资本、人才等要素补给,实现乡村积极复兴,最终实现城乡良性互动,协调发展。同时,“土地整治+”作为一项整体性、全局性、系统性工程,推进中需要加强政府与社会创新主体、公众的协调,不同部门之间的统筹协调,突出重点、有序开发,做到土地整治的社会效益、经济效益和生态效益的协调统一。

(3)“土地整治+”的绿色发展理念

“绿色”就是要实现经济社会发展“既要看速度,也要看增量,更要看质量”的可持续增长。绿色是“土地整治+”的核心特征,更是作为土地整治产品农村面向城市输出的核心资源和优势。一方面,乡村原生态的田、水、路、林、村如同区域中的“绿色基础设施”,补充着城市环境景观的缺口,向城市输送新鲜空气、自然资源、秀美景观等生态资源,作为城市人工系统的保障与补充。另一方面,乡村文化以其悠闲、自然、淡泊、平静的绿色精神内核,往往能引发城市群体的反馈和共鸣,释放出人们对远离城市生活的意境想象和回归故园的乡土情结。“土地整治+”通过树立绿色发展理念,实践绿色工程技术,发掘乡村的绿色价值,培育绿色经济,建立面向城市的输出机制,构建郊野地区绿色转型发展之路。

(4)“土地整治+”的开放发展理念

开放共享、跨界融合是“土地整治+”的首要特征。“土地整治+”围绕乡村全面复兴、实现城乡良性互动、城乡等值化的目标,秉承开放发展理念,将土地整治内容由田、水、路、林、村拓展到田、水、路、林、村、厂、文,土地整治推进机制由政府主导、农户参与为主转变为政府引导,农民、市民及艺术、体育、金融、科研机构等各类创新主体共同参与,土地整治投入模式由政府政策、资金投入为主转变为整合政策、资金、人才等各类资源要素向农村集聚,不断吸纳外部符合未来发展方向有利于土地整治发展的资源要素共同投入,不断丰富土地整治内涵,拓展土地整治外延,拓宽土地整治发展空间。

(5)“土地整治+”的共享发展理念

“土地整治+”作为促进城乡良性互动,实现城乡等值化的重要抓手和平台,本身就是落实以城带乡、以工促农共享改革成果的重要手段,保证了土地整治成果的共享性。“土地整治+”建立各创新主体的参与机制,理顺各类资源要素进入和退出土地整治的路径,合理安排好利益分配等问题,实现土地整治成果的共建共享。

“土地整治+”是落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,运用互联网思维,立足全域空间,重构土地整治,达到土地整治更好服务经济社会转型发展的目标,是土地整治在新形势下根据新要求主动做出的自我发展。