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农村宅基地制度改革如何试水?看福建砌坑村的探索

发布时间:2016-09-19 关键词: 国土资源部 宅基地 福建省 晋江市 管理制度

宅基地关系着亿万农户的切身利益,承继着中国的乡村文明。宅基地制度改革,牵动人心。在宅基地制度改革试点中,要坚持改革目标,坚决守住底线,还要鼓励各地进行差别化探索。麻雀虽小,五脏俱全。从一个乡村宅基地制度改革的试点来观察全局的宅基地制度改革,这篇调查为我们提供了一个视角。

农村宅基地制度改革如何试水?看福建砌坑村的探索

砌坑村,位于福建省晋江市内坑镇西北部,全村土地面积2834亩,村庄面积833亩,耕地面积1360亩,其中基本农田1176亩。随着2015年6月国土资源部批准晋江市作为全国33个农村土地“三项制度”改革试点县市区之一,砌坑村正式开展农村宅基地制度改革试点。在坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上,砌坑村在改革完善农村宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度四个方面进行了有益的探索。

保障村民住者有其屋,满足农村新增宅基地需求

中国乡村长期的历史格局形成了村民住宅拥有权的多样性。在砌坑村,这种多样性表现为一户一宅、一户多宅、多户一宅并存。上个世纪90年代时,农民宅基地面积标准是280平方米,现在减为150平方米。目前,全村有3979人,954户,14个村民小组,华侨200多人,有一半以上人口在外地打工。

随着农村建设的发展和变化,农民住宅拥有权的多样性在农村的表现更加复杂起来。首先,是宅基地宗数存量和户数存量越来越不匹配。砌坑村共有宅基地1140宗,但总户数只有954户。其次,是宅基地手续不全比较普遍。目前,砌坑村未批先建的宅基地有233宗,占比20.43%。有用地手续的907宗,占 79.56%,少批多建的108宗,占比11.90%。绝大多数村民都是一户一宅(75%)并有用地手续(80%)。

据调查,从2004年开始晋江市不再审批新增宅基地,村民建住宅都是利用村内空闲地、废弃地。10年时间,该村积累了约50户新增需求没有得到满足,这种需求应该在农村宅基地制度改革中得到满足。

一位姓李的女村民,今年49岁。申请了5年宅基地都没有获批,现借住在大哥的旧房中。她有两个儿子,大儿子27岁,大学毕业后在福州工作,小儿子在上海打工,她和丈夫都在外务工,由于申请宅基地建房的事,最近一直没有外出打工。因为已经等了五年未果,对靠村里无偿分配取得宅基地已经不抱希望,就花费4万元从村里有多余房子的人手里,买了300平方米的宅基地准备建房。但是,由于事前没有充分了解村庄规划的限制条件,买后发现自己买的那块地不符合村庄规划,不能建房,只要一开工,就会有执法人员制止。她觉得自己下手晚了,因为其他人2009年左右陆续建好了房子。

村民宅基地有偿退出,新居有偿使用

砌坑村作为由农业部门牵头的晋江市20个美丽乡村示范点之一,2006年开始进行旧村改造。在新农村建设中,按照“政府引导、统筹规划、多元投入、群众主体”的原则,砌坑村进行统一规划、统一建设。启动资金由政府新农村建设专项资金垫资,旧村有偿腾退与新居有偿使用结合,对区位和户型有偏好的农户先付费、多付费,村里再将收到的购房款补偿给选择户型和区位都较差的拆迁户。

对于砌坑村宅基地第一期有偿退出,村民表示满意。政府投入 1200余万元,拆除房屋196座,面积69919平方米,建成67栋安置楼和3栋5层56套安置房。涉退村民2010年10月入住新房。前期部分启动资金由政府拨款150万元左右和村民筹资,建成后,政府再按37.5%的房屋价格比例予以补助。一期改造时建设沿街的三层楼,当时村民交20万元就可以买下,现在市场价格已经上涨到60万—70万元了。

顺势而为。砌坑村2015年与宅基地制度改革结合,启动二期改造,二期三期拟退出石结构的房屋总面积2.6万平方米,退出后拟建高层住宅楼5栋、连体安置楼20栋,建成后可安置有偿退出209户,已完成拆除废旧宅基地35宗,签订退出协议 96户,现已建成1栋15层高住宅楼,面积6620平方米,安置39户。补偿参照征地补偿标准300元/平方米。总补偿金额230.3万元。参照一期项目,确定安置户后,由安置户缴交的购房款来补偿退出的农户。

政府每年投入资金用于新农村建设,对试点村,改造完成后给予投入资金量的50%作为补贴,而一般村庄仅为37%。该村是新农村建设试点村,所以得到政府的补贴较多。

探索宅基地有偿转让,宅基地有偿使用费用之于民

试点中允许农民可以转让、出租等方式在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地,受让人、承租人应为本集体经济组织内部成员。村庄内部退出的宅基地首先预留用于集体内部宅基地再分配,其余按照规划通过土地整治后,可在县域范围内统筹使用。

调查表明,砌坑村村民退出宅基地意愿不强。一是村民对祖宅、祖屋有着难以割舍的感情,尤其是闽南地区宗族意识强,对老房子即使不居住也不会轻易退出;二是砌坑村区位优越,离泉州市、火车站等都不远,即使外出打工做生意,一个小时车程就能赶回家;三是对未来可能发生征地,有很高的补偿预期。

对大家普遍不愿意退出宅基地的现象,砌坑村采取的办法是,在新农村建设中,村内统一规划建设新房子,申请新住宅的前提是必须退出老宅基地,老宅基地退出与安置新房结合。资金来源于新农村建设资金及村民自筹,实现了宅基地制度改革与新农村建设的有机结合。

中央要求试点地区探索有条件的宅基地有偿使用,符合分配条件的农户,首次无偿取得;因历史原因形成的超标准占用和一户多宅等多占用资源的情形,以及非本集体经济组织成员由于继承房屋占有农村宅基地实行有偿使用。

砌坑村村民对宅基地有偿使用,提出了一些需要解决的问题。他们认为,现在形成的宅基地超标占用,有些当时是默许的,也有些超标、多占是由于家庭人口多、尚未分户造成的,分户后即可解决超标占用问题。

试点办法规定,宅基地有偿使用费由村集体收取、村集体支配,用于村庄公共基础设施建设,与90年代农村宅基地收费用于颁证、测量等政府规费完全不同,但一些村民还没有认识到收取有偿使用费是为了公平地使用宅基地,会对他们有好处。试点办法提出,有偿使用费一次性缴纳。村民在接受的同时,提出作为缴费的交换条件,要与完善用地手续、发放权属证书结合起来。

总的看,由于农村宅基地批少占多、未批先建、一户多宅问题较多,情况复杂,时间跨度大,有些很难进行权属认定,需要制定分类处置标准后才能制定有偿使用的标准,堵住违法用地违法建房借宅基地制度改革搭车转正的通道。

成立村民理事会,发挥村民自治组织作用

发挥村民自治组织的作用,是宅基地制度改革试点的一项重要内容。

砌坑村成立了村民事务理事会,专门负责宅基地管理工作,通过了“一制度三办法”,即村民理事会制度、集体成员资格认定办法、宅基地有偿退出办法、宅基地有偿使用办法。理事会成员义务为村民服务。在宅基地退出和旧村改造过程中,理事会及其成员的主要工作是确定相关规则,入户宣传宅基地退出和旧村改造,向农户说明宅基地退出和旧村改造的好处,并与农户协商补偿标准。

在宅基地退出和旧村改造过程中尊重农民的意愿。比如,旧宅基地退出的补偿标准,新住房的规划设计方案由村民理事会成员与设计单位探讨形成初稿,再征求村民意见;宅基地退出的补偿标准则由村民事务理事会民主协商表决通过。

虽然改革时间不长,但砌坑村探索农村宅基地制度改革两大成果凸显。一是农村建房中的违法现象大大减少,二是农村人居环境得到改善。

近年来,晋江市建立健全了“市、镇、村”三级巡查网络,试点中,砌坑村专设了宅基地信息管理中心,与现有的社会治安监控体系整合,共设有103个监控探头,对村庄全域尤其是基本农田保护区域进行实时监控,对违法建房行为早发现、早报告、早制止。

村庄美了,垃圾围村不见了。砌坑村旧村改造一开始,就把目标定位于村庄环境改善,保留村庄风貌,美化村庄环境,而不是通过旧村改造、农民上楼,将结余建设指标交易到城镇。从更深层次看,砌坑村农民取得宅基地的方式,不再仅仅通过新增建设用地无偿分配,还可以通过旧村改造、利用存量再开发的方式,由原址老房子搬迁到新址,在不增加村庄建设用地总量的情况下,满足了农民建新房的需求。

(作者为国土部中国土地勘测规划院地政研究中心主任)