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土地制度改革将带来三方面改进

发布时间:2016-09-23 关键词: 农业生产 土地流转 积极性 经营权 劳动力
  家庭承包经营是改革开放以来中国农户农业生产的基本方式。在家庭承包经营制下,土地的所有权归集体,而农户则拥有承包经营权,从而实现了土地的“两权”分离。这种分配方式通过赋予农民充分的自主经营权,有力地调动了农民的生产积极性,对改革开放以来农业生产的发展起到了至关重要的作用。但是,经过30多年的发展,随着工业化、城镇化的推进,大量人口和劳动力离开农村,承包权和经营权的分离已势在必行。2014年11月中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,明确提出了要“坚持农村土地集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”,由此实现土地由“两权”分离到“三权”分置。相比于原有的承包经营权,承包权和经营权的分离赋予了农民更多的交易自主权,从而使得土地的大规模流转和资源重新配置成为可能。

  土地制度是农业生产关系的核心内容,其创新与变革具有牵一发而动全身的功效。当前以土地经营权为核心的土地制度改革,其通过鼓励和支持农户土地流转,至少可以实现以下几个方面的改进。首先,能够优化土地资源配置,提高农业生产效率。家庭联产承包责任制下,农村土地按照人口规模进行平均,这忽略了农户在生产效率上存在的差异。而进一步,在原有的“两权”分置情境下,农户对土地仅拥有不完整的权利,特别是由于承包权和经营权没有分离,农户的土地流转受限。因此,高效率的农户无法通过市场来转入土地,扩大规模,资源无法配置在最优效率的农户手中,从而造成土地资源误配。而在新一轮的改革中,随着土地确权的推进和土地流转市场的完善,土地市场可以逐步发挥资源配置功能,从而逐步优化土地资源配置,提高农业生产效率。相关研究表明,即使不考虑其他因素,若土地经营权可以流转,其本身可以使2004-2013年间中国农业全要素生产率提高108%。

  其次,能够发挥市场的选择功能,对农户优胜劣汰,提高农业生产效率。当前,由于户籍制度等的约束,劳动力尚无法完全转移至非农部门。那些具有比较优势的男性、青壮年劳动力首先转移,而生产效率较低的妇女、老人和儿童则成为农业生产的主力。在原有的框架下,由于土地流转市场不够完善,土地的价格低估,这部分劳动力会选择继续农业生产。而随着土地流转市场的完善,特别是“以人为本”新型城镇化的推进,农业生产效率较低的农户更可能整体转移至城镇并转出其所承包的耕地,而农业生产效率较高的农户则保留在农村并转入土地。因此,土地经营权的流转还具有“选择”功能,通过淘汰低效率的农户来进一步提高农业生产效率。

  最后,能够培育新型农业经营主体,发展规模经营,促进农业技术升级。国家新型城镇化规划(2014-2020年)显示,我国农户户均土地经营规模约0.6公顷,按照世界银行2公顷的标准,毫无疑问现阶段我国农业生产仍然处于“小农”经营状态。未来随着土地经营权的逐步流转,发展适度规模经营将成为必然趋势,有望形成新型农业经营主体,如家庭农场、专业大户等。相比与传统农业,这些新型经营主体由于规模较大,因此在信息、资本等方面具有非常大的优势,有利于实现农业技术升级,从而真正改造“传统农业”,为保障粮食安全、促进中国经济结构转型提供扎实的现实基础。