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开放土地市场有哪些问题?怎么解决?

发布时间:2016-09-29 关键词: 行政管理 国有土地 一线城市 房地产 房价

中共十八届三中全会决议指出建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。简言之,即有规范地开放土地市场。这意味着各级政府不再垄断地源,农村集体可以直接作为市场上的供应方,通过平等交易出让土地。但是,迄今为止,土地制度改革进展十分缓慢,那么遇到了哪些问题?怎么解决?

第一,开放土地市场后,一部分建设用地不通过政府征用和拍卖,地方政府收入可能减少,地方履行公共职能的财力如何保障?

实际上,近一两年来地方政府卖地收入已经在下降。原因在于一些大城市地价房价越炒越高,限制了正常居住需求;一些一线城市土地资源已经枯竭;一些中小城市房地产严重过剩,新地卖不出去。不开放市场也不能阻止土地收入下降。要保障公共支出的需要,还要从节流和开源两方面入手。

所谓节流,就是减少不必要的政府支出。过去财政纪律不严,制度漏洞很多,财政资金和土地收入利用效率偏低,浪费和流失很大,尤其是行政管理支出和“三公消费”过多。大量低效或无效的政府投资,也浪费了很多资金。此外,中央对地方的转移支付,效率偏低的专项转移仍然过多,各种项目资金到处“撒胡椒面”,而用于支持基本公共服务的一般性转移支付不足。因此,节流潜力巨大;通过改革财政体制、改善支出结构,减少过度的行政支出、三公消费和不必要的政府投资,能够节省大量资金用于公共服务,可以在很大程度上抵消土地收入的减少。

所谓开源,是以更规范合理的财政来源来代替土地出让收入。其一,房地产税的开征要积极推进,但限于针对那些拥有超大面积和多套住房,买房囤房用于投资或投机目的的房地产拥有者。其二,对土地转让收入中的暴利部分征收累进的土地增值税。全国地价高度不均,有些大城市周边的土地已经是天价了。这部分土地增值是因城市规模经济产生的溢出效应形成土地级差,是一个宏观经济现象,不应全部归现有的土地使用者所得。对暴利部分应征收土地增值税,用于公共服务和社会保障,特别是用于户籍改革、实现农民工市民化。其三,还可以通过有利于调节收入分配的其他税制改革来为地方公共服务筹资。

第二,一旦开放土地市场,基础设施建设项目得不到保障怎么办?人家不愿意卖地,基础设施建设就没法进行。个别“钉子户”漫天要价,也增加了项目的麻烦。为此,重要的基础设施项目可以继续保留政府征地的方式,但对列入征地范围的投资项目需要严格审查,并比照市场价格给农民以合理的补偿。法律应该做两件事:其一是在土地转让中,要对农民的合法权益给予法律保护;其二是对超出维护自身合法权益的范围,漫天要价侵害社会利益的个别“钉子户”,也要有法律强制措施。做了这些事情,必要的基础设施建设项目还是有保障的。

第三,有些农民转让了农村土地,又难以在城市定居,失去赖以生存的基础怎么办?这种危险是存在的,但主要是现行的城乡分割的户籍制度和社会保障、公共服务不健全造成的。没有户口,没有社会保障,不享受公共服务,大量新城镇居民就难以在城镇定居,他们就越需要依赖农村土地作为未来仅有的保障。因此,关键在于要加快推进户籍制度改革、扩大城镇社保和公共服务覆盖,使那些长期在城镇就业和生活的新城镇居民能够在城镇安家落户和市民化。这应当作为城镇地区政府最重要的一项工作任务来督促考核,加快完成。完成这项工作所需要的财力支持如何解决,在前面的开源和节流问题中已经谈到,不再重复。

第四,开放土地市场会不会一哄而上,导致大量农民集中失地和社会不稳定?首先,在各级政府政绩观和利益导向未根本理顺的情况下,有些地方政府有可能以开放土地市场为名,与某些开发商联手推动征地拆迁,低价格拿地,赶农民上楼。必须严格防止这种侵害农民利益的倾向出现。要有严格的纪律约束,使政府在土地市场上保持中立。其次,由于多元供方进入市场,会使土地价格下降,有可能刺激一些开发商一哄而上,造成房地产再次过热,助长泡沫。大量购地有可能在短时间大量增加农村失地人口,导致就业困难。因此,开放过程需要循序渐进,分步实施,并提醒业界充分认识风险。其三,更重要的是在开放市场的过程中,必须维护宏观稳定,严格保持中性的货币和信贷政策,防止流动性过多导致房地产泡沫再次发生。

第五,集体所有权虚置,农民利益得不到保护怎么办?我国农业长期实行包产到户,很多地方的农村集体经济实际已经名存实亡,村委会和村支部往往只作为政权在基层的延伸而存在,村民对村干部的监督很弱,村干部容易演化为独立于村民的既得利益者。在村集体与开发商的土地交易中,村干部容易被收买而倒向开发商一边,起不到代表农民集体、保护农民利益的作用,或者截留农民应得利益。因此,在土地交易中,必须防止开发商过于强势、农民过于弱势或者村干部侵害农民利益。为此,各地应建立有监管的、公开透明的土地交易平台,所有土地交易必须在平台进行,并设专门机构加以监管。地方政府有责任保护农民合法权益在土地交易中不受损害,并建立事后核查机制。上级和中央政府有责任对地方政府是否履行监管职责进行检查。

第六,开放土地市场,有些大城市郊区农民获得丰厚收益,边远地区农民却难以受益,收入差距会不会更加扩大?由于土地资源无法在空间上流动,需要有一种补偿机制来均衡土地资源的配置。有些城市发明的土地指标交易制度或“地票”制度值得借鉴。很多城市周边土地需求旺盛,但可用的建设用地有限。边远地区农村有多余建设用地可供,但没有人愿意在那里投资。如果这些建设用地用于耕地复垦,将建设用地指标(或称“地票”)有偿转让给需要投资的地区,则可以使边远地区农民分享城市土地增值的收益,而城市建设用地不足的问题也可以得到解决,同时保护了耕地。这不仅实现了土地资源的流动和优化配置,而且带来城市化收益的共享,将对宏观经济层面的资源配置改善产生非常积极的作用。未来很需要在这方面进行更多的试验和设计论证,形成一套更完善的制度向全国推广。

第七,土地无序开发,破坏耕地保护和国土规划怎么办?在市场化交易中,土地供需双方可能有动机绕开耕地用途管制和国土规划,导致土地无序开发。因此,土地交易平台和地方政府有责任对此实施严格的监管,使交易合法合规,并防止场外交易。发现问题,立即会同执法机关予以纠正。

开放土地市场,将极大地释放土地资源的优化配置效应,成为推动经济增长和改善国民福利水平的重要动力。同时也会带来一系列新问题,需要认真研究,通盘考虑,以改革和务实的精神逐一解决,保证土地制度改革健康推进。